JB 2017/80, RvS 01-02-2017, ECLI:NL:RVS:2017:224, 201600341/1/A3 (met annotatie van G. Overkleeft-Verburg)

Inhoudsindicatie

Verzoek om openbaarmaking, Digitale documenten, Basisregistratie Onderwijs (BRON), Persoonsgegevens, Anonimisering, tot individuele personen herleidbare gegevens, Bijzondere openbaarmakingsregeling met een uitputtend karakter

Samenvatting

De staatssecretaris van OC&W heeft een verzoek tot openbaarmaking van een geanonimiseerd bestand uit het BRON (Basisregister Onderwijs) op grond van de hierop betrekking hebbende regeling in de Wet op het onderwijstoezicht (Wot) geweigerd. De Wob zou niet van toepassing zijn omdat de Wot, als bijzondere openbaarmakingsregeling met een uitputtend karakter, hieraan derogeert, terwijl het verstrekkingsregeling in de Wob verzoeker niet als informatiegerechtigde kwalificeert. De rechtbank heeft geoordeeld dat het Wob-verzoek op deze grond terecht is afgewezen ECLI:NL:RBOBR:2015:7364).

Bij de Afdeling voert appellant aan, dat de rechtbank niet heeft onderkend dat zijn Wob-verzoek geen persoonsgegevens betreft, zodat de verstrekkingsregeling in de Wot hier niet van toepassing is, deze immers ziet op de verwerking van persoonsgegevens.

Op basis van de wetsgeschiedenis van de regeling van het BRON oordeelt de Afdeling, dat onder persoonsgegeven in de bepalingen in het Bron van de Wot hetzelfde wordt verstaan als daaronder in art. 1 aanhef en onder a Wbp wordt verstaan, zoals toegelicht in de MvT bij deze wet.

De focus verschuift hierdoor naar de ‘herleidbaarheid’ op natuurlijke personen van het verlangde digitale gegevensbestand. De Afdeling oordeelt als volgt: Met de voormelde gegevens waarom appellant heeft verzocht – in combinatie met elkaar dan wel met gebruikmaking van middelen waarvan mag worden aangenomen dat zij redelijkerwijs door een persoon zijn in te zetten – kunnen personen worden geïdentificeerd. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het verzoek dan ook betrekking op persoonsgegevens. De rechtbank heeft derhalve met juistheid geoordeeld dat op het verzoek van appellant de Wob niet van toepassing is.

Uitspraak

Procesverloop

Bij besluit van 12 mei 2015 heeft de minister, thans de staatssecretaris, het door [appellant] ingediende verzoek om informatie afgewezen.

Bij besluit van 6 augustus 2015 heeft de minister, thans de staatssecretaris, het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 18 december 2015 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht (niet opgenomen; red.).

Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.

De staatssecretaris heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

[appellant] heeft een nader stuk ingediend.

[appellant] heeft de Afdeling toestemming als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht, verleend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 januari 2017, waar [appellant], en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. E.M. van Mil en mr. R.J. Oskam, zijn verschenen.

Overwegingen

1. Bij brief van 1 april 2015, gericht aan het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, heeft [appellant] op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) verzocht om digitale documenten waarin voor de periode 2010 tot en met 2014 voor leerlingen die in het voortgezet onderwijs of het voorgezet algemeen volwassenenonderwijs eindexamen gedaan hebben de volgende informatie te vinden is:

I) markering waaruit blijkt welke gegevens betrekking hebben op ‘dezelfde’ kandidaat,

II) de uitslag,

III) de datum uitslag,

IV) de onderwijsinstelling waar het examen is afgelegd,

V) het vestigingsvolgnummer,

VI) de elementcode van het examen,

VII) het examenjaar,

VIII) het cijfer voor het werkstuk (indien van toepassing),

IX) het combinatiecijfer,

X) per vak:

a) vakcode examenvak, b) diplomavak ja/nee, c) toepassing resultaat/ beoordeling examenvak, d) indicatie werkstuk ja/nee, e) hoger niveau,

f) beoordeling schoolexamen, g) cijfer schoolexamen, h) cijfer CE-1, i) cijfer CE-2, j) cijfer CE-3, k) 1e eindcijfer, l) 2e eindcijfer, m) 3e eindcijfer, n) cijfer cijferlijst, o) certificaat ja/nee, p) indicatie combinatiecijfer ja/nee, q) vakcode hoger niveau, r) examendeel.

2. Bij het besluit van 6 augustus 2015 heeft de minister, thans de staatssecretaris, de afwijzing van het verzoek gehandhaafd omdat de Wob volgens hem niet van toepassing is. De informatie waarop het verzoek ziet, is opgenomen in het Basisregister Onderwijs (hierna: het BRON). De grondslag daarvoor is de Wet op het onderwijstoezicht (hierna: de Wot). Hoofdstuk 6a, paragraaf 2, van de Wot vormt volgens de minister een bijzondere openbaarmakingsregeling die derogeert aan de Wob. Nu [appellant] niet behoort tot een van de in de Wot omschreven informatiegerechtigden, kan de informatie niet aan hem worden verstrekt.

3. De rechtbank heeft geoordeeld dat de minister het verzoek van [appellant] terecht heeft afgewezen omdat de Wob niet van toepassing is. Het BRON bevat volgens de rechtbank tot individuele personen herleidbare gegevens. Ter bescherming daarvan is een limitatieve opsomming gegeven van informatiegerechtigden. De Wot is dan ook een bijzondere openbaarmakingsregeling met een uitputtend karakter, waarvoor de Wob dient te wijken. Gelet op het doel van het BRON en de limitatieve opsomming in de Wot, behoort [appellant] volgens de rechtbank niet tot degenen aan wie gegevens uit het BRON kunnen worden verstrekt.

4. [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat zijn verzoek niet op persoonsgegevens ziet en de Wot slechts voor persoonsgegevens een bijzondere openbaarmakingsregeling kent. Hij voert daartoe aan dat de gegevens in het BRON weliswaar allemaal op personen zien, maar dat de gegevens effectief kunnen worden geanonimiseerd door gegevens als namen, adressen en geboortedata weg te laten. De gegevens waarom hij heeft verzocht zijn niet te herleiden tot personen. Daarom is op zijn verzoek de Wob van toepassing, aldus [appellant].

4.1. In de Wot is niet bepaald wat in die wet onder persoonsgegeven wordt verstaan. Met de Tweede nota van wijziging van het wetsvoorstel Wijziging van enkele onderwijswetten in verband met de invoering van persoonsgebonden nummers in het onderwijs is voorgesteld het hoofdstuk IIA. ‘het basisregister onderwijs’ aan de Wet verzelfstandiging Informatiseringsbank toe te voegen (Kamerstukken II 2000/01, 25 282, nr. 8, blz. 30 t/m 32). De bepalingen van dat hoofdstuk over het BRON zijn met de Intrekking van de Wet verzelfstandiging Informatiseringsbank en wijziging van diverse wetten in verband met de oprichting van de Dienst Uitvoering Onderwijs zoveel mogelijk ongewijzigd overgebracht in de Wot (Kamerstukken II 2008/09, 31 944, nr. 3, blz. 6). In de Tweede nota van wijziging van het wetsvoorstel Wijziging van enkele onderwijswetten in verband met de invoering van persoonsgebonden nummers in het onderwijs is toegelicht dat op verwerking van persoonsgegevens als bedoeld in het onderhavige wetsvoorstel de Wet bescherming persoonsgegevens (hierna: de Wbp) onverkort van toepassing is en dat in deze nota van wijziging wordt aangesloten bij het begrippenkader van de Wbp (Kamerstukken II 2000/01, 25 282, nr. 8, blz. 58). Gelet hierop, gaat de Afdeling ervan uit dat onder persoonsgegeven in de bepalingen over het BRON van de Wot hetzelfde wordt verstaan als daaronder in de Wbp wordt verstaan.

Ingevolge artikel 1, aanhef en onder a, van de Wbp wordt in die wet onder persoonsgegeven verstaan: elk gegeven betreffende een geïdentificeerde of identificeerbare natuurlijke persoon. Volgens de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 1, aanhef en onder a, van de Wbp is een persoon identificeerbaar aan de hand van gegevens die alleen of in combinatie met andere gegevens zo kenmerkend zijn voor een bepaalde persoon dat deze daarmee kan worden geïdentificeerd. Bij deze beoordeling moeten alle middelen betrokken worden waarvan mag worden aangenomen dat zij redelijkerwijs door de verantwoordelijke dan wel enig ander persoon zijn in te zetten om die persoon te identificeren (Kamerstukken II 1997/98, 25 892, nr. 3, blz. 48).

4.2. In zijn verzoek van 1 april 2015 heeft [appellant] verzocht om gegevens van leerlingen van het voortgezet onderwijs die in de periode van 2010 tot en met 2014 eindexamen hebben gedaan. Hij vraagt een markering waaruit blijkt welke gegevens op eenzelfde leerling betrekking hebben. Voorts vraagt hij om de onderwijsinstelling en het vestigingsnummer waar de leerling het examen heeft afgelegd, de datum van de uitslag van het examen en het examenjaar. Hij vraagt ook om behaalde cijfers voor het schoolexamen en de centrale examens per vak, inclusief de vakcode, en het cijfer voor het werkstuk.

Met de voormelde gegevens waarom [appellant] heeft verzocht – in combinatie met elkaar dan wel met gebruikmaking van middelen waarvan mag worden aangenomen dat zij redelijkerwijs door een persoon zijn in te zetten – kunnen personen worden geïdentificeerd. Uit de gegevens blijkt het vakkenpakket van leerlingen en in welk jaar en op welke school zij eindexamen hebben gedaan. Leerlingen kunnen in hun examenjaar en op hun school een uniek vakkenpakket hebben. Die leerlingen kunnen dan door bijvoorbeeld medeleerlingen en ouders van medeleerlingen worden geïdentificeerd. Daarnaast bestaat de mogelijkheid dat een leerling een cijfer voor een vak aan personen, zoals familie en vrienden, of via internet kenbaar heeft gemaakt. Indien die leerling in zijn examenjaar en op zijn school de enige is met dat cijfer voor dat vak, zou die leerling kunnen worden geïdentificeerd. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het verzoek van [appellant] dan ook betrekking op persoonsgegevens in de hiervoor bedoelde zin. De rechtbank heeft derhalve met juistheid geoordeeld dat op het verzoek van [appellant] de Wob niet van toepassing is.

Het betoog faalt.

5. Gelet op het voorgaande, komt de Afdeling niet toe aan de bespreking van de overige door [appellant] voorgedragen gronden, die zien op toepassing van de Wob.

6. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.

7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: bevestigt de aangevallen uitspraak.

Noot

1. Het bijzondere aan deze casus is dat het hier gaat om een nieuw type Wob-verzoeken, waarbij een geanonimiseerde ‘uitsnede’ wordt gevraagd uit een, zoals hier, multifunctionele database. Dit type verzoeken neemt toe en de belangen zijn groot. We zijn immers aangekomen in de tijd van Big Data.

Met een digitaal bestand als op grond van de Wob gevraagd kan relevant onderzoek gedaan worden, zowel sporend met het doel van de Wob, met name onderzoeksjournalistiek door de media, als commercieel. Jammer dat de uitspraken van rechtbank en Afdeling geen informatie bevatten over de verzoeker en diens beoogde gebruik van de gegevens (bestuurlijke aangelegenheid). Zie in dit verband ook de Wet hergebruik van overheidsinformatie (Stb. 2015, 271), ter implementatie van Richtlijn 2003/98/EG, gewijzigd bij Richtlijn 2013/37/EU. Ingevolge art. 3 lid 1 van deze wet kan een ieder een verzoek om hergebruik tot een met een publieke taak belaste instelling of een onder verantwoordelijkheid van een met een publieke taak belaste instelling werkzame instelling, dienst of bedrijf, richten. Het toepassingsbereik van deze wet is nader afgebakend in art. 2. Ingevolge het eerste lid onder a is deze regeling niet van toepassing op ‘informatie die niet openbaar is op grond van de wet’. Dit betekent dat de uitkomst van een Wob-procedure verder reikende consequenties kan hebben dan de omlijning van openbaarheidsaanspraken op grond van de Wob.

2. Naar bekend kan een document in de zin van art. 1 aanhef en sub a Wob zowel van papier als digitaal/elektronisch zijn. In beide gevallen kan het zowel gaan om een specifiek opgemaakt stuk, als om een (digitaal/elektronisch) gegevensbestand. De jurisprudentie kent inmiddels vele variaties.

Wat opvalt in de voorliggende uitspraak is dat de Afdeling impliciet de mogelijkheid van een selectief Wob-verzoek met betrekking tot gegevens in een meeromvattende, multifunctionele database accepteert. Dat is terecht, want op zich behoeft er geen bezwaar tegen te bestaan dat verzoeker met de afbakening van zijn openbaarmakingsverzoek anticipeert op de weigeringsgronden in de Wob.

Dit betekent echter wel dat dit type verzoeken niet als het aanmaken van een nieuw document wordt gezien en om die reden afgewezen. Op dit punt kan deze Afdelingsuitspraak dus als een aanvulling op de Wob-jurisprudentie worden gezien.

3. Zoals opgemerkt betreft het hier een nieuw type Wob-verzoeken, dat ik in de uitvoeringspraktijk (politie) al meerdere malen ben tegengekomen. In de rechtspraak komt dit type zaken echter nog weinig voor. Voor zover ik heb kunnen nagaan, gaat het tot aan de voorliggende uitspraak om een drietal eerdere Afdelingsuitspraken, te weten: ABRvS van 17 juni 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1878 en ECLI:NL:RVS:2015:1881 en ABRvS van 23 september 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2958. De van RTL afkomstige Wob-verzoeken aan B&W van Den Haag (ECLI:NL:RVS:2015:1878) en Rotterdam (ECLI:NL:RVS:2015:2958) hadden betrekking op een deel van de in het Digitaal Dossier Jeugdgezondheidszorg (DD JGZ), het Wob-verzoek aan de minister van VWS, op de calamiteitsmeldingen bij de IGZ. In deze drie gevallen. Steeds werd om geanonimiseerde deel-bestanden gevraagd. In de drie hoger beroepszaken bij de Afdeling was de uitkomst dezelfde: een afwijzing van het verzoek op grond van een aan de Wob derogerende regeling. Bij het deelbestand DD JGZ waren dat de artikelen 7:457 en 7:478 BW (geheimhoudingsplicht hulpverlener) en in de procedure tegen de minister van VWS, de geheimhoudingsplicht van de toezichthouder in art. 7 lid 3 Kwzi (Kwaliteitswet zorginstellingen) jo. de artikelen 7:457 en 7:458 BW.

Met betrekking tot het specifieke anonimiseringsverzoek van RTL merkte de Afdeling in laatstgenoemde uitspraak nog op: ‘Dat RTL, naar zij stelt, heeft verzocht om gegevens die niet tot de betrokken patiënten zijn te herleiden, maakt dat niet anders, nu de in de artikelen 7:457 en 7:7458 van het BW neergelegde regeling in zoverre geen uitzondering toelaat en RTL zich niet heeft beroepen op de uitzonderingen die wel in deze bepalingen zijn opgenomen.’ In de twee andere uitspraken werd aan dit element geen bijzondere aandacht geschonken.

4. In de voorliggende casus gaat het om een Wob-verzoek met betrekking tot een – geanonimiseerde – gegevensselectie uit het BRON, de door de minister van OC&W gehouden Basisregistratie Onderwijs. De BRON is geregeld in de artikelen 24a t/m 24g Wet op het onderwijstoezicht (Wot). Hierin zijn tevens de regelingen opgenomen inzake het meldingsregister relatief verzuim (artikelen 24h t/m 24k1), het register vrijstellingen en vervangende leerplicht (artikelen 24k2 t/m 24k5) en het diplomaregister hoger onderwijs, beroepsonderwijs, voortgezet (algemeen volwassenen)onderwijs, NT2 en inburgering (artikelen 24l t/m 24u). Het register is geregeld overeenkomstig de opzet van een persoonsregistratie, maar is qua doelstelling en gebruik multifunctioneel. Dit blijkt zowel uit de doelomschrijving in art. 24b (bekostiging van scholen en instellingen, begrotings- en beleidsvoorbereiding, planning en bekostiging en overige wettelijke taken van de minister van OC&W alsmede de toezicht op het onderwijs), alsook uit de uitgebreide regeling van toegelaten verstrekkingen aan derden in het evenzo belangrijke art. 24f Wot. Zo blijkt hieruit dat ook UWV, de Sociale Verzekeringsbank en de Belastingdienst reguliere afnemers van de BRON zijn. In de voorliggende uitspraak wordt verwezen naar de wetsgeschiedenis van de regeling van de BRON, in combinatie met de verplichte invoering van het burgerservicenummer/onderwijsnummer. Vooral de besluitvorming over de verplichte invoering van het Bsn als persoonsnummer was zeer turbulent. Zie mijn preadvies voor de Vereniging voor Onderwijsrecht uit 2001 (Serie Onderwijsrecht, deel 21).

5. Inmiddels is de BRON een vast onderdeel van de gegevenshuishouding van de overheid met de status van ‘Sectorregistratie’, een specifieke categorie van sectorale gegevensverwerkingen naast de basisregistraties. Daarmee is het een onderdeel van het ‘Gegevenslandschap’ dat op termijn het stelsel van basisregistraties in de overheidsbrede informatiehuishouding zal aanvullen en, naar beoogd, transformeren in een stelsel van overheidsgegevens. Een sectorregistratie is gedefinieerd als: een landelijk dekkende registratie, met een wettelijke grondslag, waarin gegevens over individuele en identificeerbare objecten, subjecten of rechten, worden vastgelegd. Dit betekent ook, dat de ontwikkeling van de BRON na de in deze uitspraak genoemde wetswijzigingen in deze zin verder is gegaan. Dit type sectorregistraties vormt daarom een belangrijke basis voor beleids- en evaluatie-onderzoek en daarmee ook voor onderzoeksjournalistiek.

6. Terug naar de voorliggende uitspraak. De Afdeling beperkt zich tot de vraag of het verlangde selectieve, geanonimiseerde bestand uit de BRON, een verwerking van persoonsgegevens in de zin van de Wbp is. Het criterium is derhalve de identificeerbaarheid van personen (art. 1 aanhef en onder a Wbp) ofwel de herleidbaarheid van de gegevens. De Afdeling komt tot de conclusie, dat de door verzoeker verlangde gegevens identificatie van de betreffende personen mogelijk maken, door een combinatie hiervan of gebruikmaking van middelen waarvan mag worden aangenomen dat zij redelijkerwijs door een persoon zijn in te zetten. Daarbij gaat het vooral om het (unieke) vakkenpakket, het eindexamenjaar en de naam van de school. Voor medeleerlingen en ouders kunnen deze gegevens voldoende identificerend zijn. Aan behaalde cijfers wordt bijzondere betekenis gehecht, vooral omdat een leerling een cijfer, al dan niet via internet, zelf in zijn omgeving bekend kan hebben gemaakt. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het verzoek van appellant dan ook betrekking op persoonsgegevens.

7. Hoewel met dit oordeel zeker is te leven, toch enkele kanttekeningen bij de motivering ervan. De identificeerbaarheid waar het hier om gaat is primair dat van de ‘spontane herkenning’. Bij de verstrekking van zelfs een beperkte set van gegevens, is die vrijwel nooit uit te sluiten. Dat betekent dat er tevens een redelijkheidstoets nodig is om vast te kunnen stellen of sprake is van identificeerbaarheid in de zin van de Wbp. Is die herkenning op basis van slechts enkele gegevens redelijkerwijs te verwachten, gaat het met andere woorden niet om een toevalstreffer, dan is sprake van identificeerbaarheid. Ook heb ik aarzelingen bij de toepassing van de in deze uitspraak aangehaalde passage in de MvT, over het verdisconteren van redelijkerwijs in te zetten middelen. De Afdeling lijkt internet als zo’n (aanvullend) identificerend instrument te zien. Dat lijkt me nogal ongelukkig. Dat mensen vaak uit vrije wil hun persoonlijke besognes – niet afgeschermd, dus publiek – op social media zetten, is een keuze. Het gaat mij echter te ver dat dergelijke persoonlijke keuzes de reikwijdte van wetgeving, zoals de Wbp en de Wob, zou gaan bepalen. En dat is wel wat hier gebeurd lijkt te zijn.

8. De Afdeling oordeelt het beroep ongegrond en bevestigt de aangevallen uitspraak. Dit betekent dat de Wob niet van toeppassing is omdat de regeling van de BRON in de Wot door de bestuursrechter als een bijzondere openbaarmakingsregeling met een uitputtend karakter is aangemerkt. Of dit betekent dat de Wob geen enkele bres in de huidige informatieregeling van de BRON kan slaan, vraag ik me echter af. Want er zijn nog steeds relevante selecties in de BRON te onderscheiden, waarbij geen sprake is van persoonsgegevens. Bovendien komt in de nieuwe Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG), die op 28 mei 2018 directe rechtswerking krijgt, het huidige element ‘herleidbaarheid’ onder druk te staan. Want bij de verwerking van Big Data gaat het niet meer om ‘herleidbaarheid’, maar om ‘anonimiseerbaarheid’. Bovendien neemt de Europese druk op de beschikbaarstelling van Big Data (hergebruik) ten behoeve van de Data Economy sterk toe. Evenals de betekenis van onderzoeksjournalistiek.

G. Overkleeft-Verburg

Verder lezen
Terug naar overzicht