JIN 2017/42, RvS 26-10-2016, ECLI:NL:RVS:2016:2840, 201507715/1/A3 (met annotatie van L.J.M. Timmermans)

Inhoudsindicatie

Sluiting van woning voor duur van drie maanden, Inherente afwijkingsbevoegdheid, Bijzondere omstandigheden, Wijziging jurisprudentie

Samenvatting

De Afdeling is thans, anders dan voorheen en anders dan de burgemeester betoogt, van oordeel dat omstandigheden die bij het opstellen van een beleidsregel zijn verdisconteerd, dan wel moeten worden geacht te zijn verdisconteerd, niet reeds daarom buiten beschouwing kunnen worden gelaten. Het bestuursorgaan dient alle omstandigheden van het geval te betrekken in zijn beoordeling en dient te bezien of deze op zichzelf dan wel tezamen met andere omstandigheden, moeten worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden in de zin van art. 4:84 Awb die maken dat het handelen overeenkomstig de beleidsregel gevolgen heeft die onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregels te dienen doelen.

Onder aanzegging van bestuursdwang is gelast de woning voor de duur van drie maanden te sluiten en gesloten te houden.

De rechtbank heeft overwogen dat niet in geschil is dat de burgemeester op grond van art. 13b Opiumwet bevoegd was een last onder bestuursdwang op te leggen. Evenmin is in geschil dat het besluit op bezwaar in overeenstemming is met de niet onredelijke Beleidsregels dat bij de hier geconstateerde overtreding de woning voor de duur van drie maanden wordt gesloten, aldus de rechtbank. In geschil is uitsluitend of de burgemeester in redelijkheid van zijn bevoegdheid gebruik heeft kunnen maken. De rechtbank heeft geoordeeld dat dermate bijzondere omstandigheden bestaan dat de burgemeester gebruik had moeten maken van zijn afwijkingsbevoegdheid op grond van art. 4:84 Awb.

De Afdeling is thans, anders dan voorheen en anders dan de burgemeester betoogt, van oordeel dat omstandigheden die bij het opstellen van een beleidsregel zijn verdisconteerd, dan wel moeten worden geacht te zijn verdisconteerd, niet reeds daarom buiten beschouwing kunnen worden gelaten. In de praktijk blijkt dat, ook al heeft het betrokken bestuursorgaan bij het opstellen van de beleidsregel deze omstandigheden bezien, het daarmee niet heeft kunnen voorzien of deze omstandigheden alleen of tezamen in een concreet geval niettemin tot onevenredige gevolgen leiden. Het bestuursorgaan dient derhalve alle omstandigheden van het geval te betrekken in zijn beoordeling en dient te bezien of deze op zichzelf dan wel tezamen met andere omstandigheden, moeten worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden in de zin van art. 4:84 Awb die maken dat het handelen overeenkomstig de beleidsregel gevolgen heeft die onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregels te dienen doelen.

De burgemeester kan, anders dan hij stelt, de omstandigheden dat zich geen overlast heeft voorgedaan alsmede dat als gevolg van zijn besluit de huurovereenkomst zal worden ontbonden, op grond van art. 7:231 lid 2 Burgerlijk Wetboek, en dat wederpartij op de zwarte lijst wordt geplaatst, niet bij voorbaat de afweging als bedoeld in art. 4:84 Awb buiten beschouwing laten. In dit geval moet immers worden aangenomen dat deze gevolgen zich daadwerkelijk zullen voordoen. Bovendien heeft de wetgever ook de door wederpartij laatstgenoemde twee aspecten relevant geacht voor het scheppen van de bevoegdheid van de burgemeester om tot sluiting van een woning over te gaan, nu de tijdelijkheid van de sluiting is genoemd ter rechtvaardiging hiervan. De rechtbank heeft echter, zoals de burgemeester terecht stelt, ten onrechte geoordeeld dat wederpartij voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat de sluiting van de woning voor haar en haar kinderen psychische gevolgen zal hebben. Ten tijde van het besluit op bezwaar had wederpartij slechts verwezen naar twee documenten van de huisarts en een document van de maatschappelijk werkster, welke in dit kader onvoldoende zijn.

Gelet hierop heeft de rechtbank ten onrechte doorslaggevend gewicht toegekend aan de psychische gevolgen voor wederpartij en haar kinderen bij haar oordeel dat bijzondere omstandigheden als bedoeld in art. 4:84 Awb bestaan. De vraag of de overige weergegeven omstandigheden tezamen bezien tot de conclusie dienen te leiden dat bijzondere omstandigheden als bedoeld in art. 4:84 Awb bestaan, is een vraag die in eerste instantie door de burgemeester en niet door de rechtbank dient te worden beantwoord.

Uitspraak

ABRvS:

Procesverloop

Bij besluit van 3 februari 2015 heeft de burgemeester onder aanzegging van bestuursdwang gelast de woning aan de [locatie] in Breda (hierna: de woning) met ingang van 17 februari 2015 voor de duur van drie maanden te sluiten en gesloten te houden.

Bij besluit van 28 juli 2015 heeft de burgemeester het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 27 augustus 2015 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 28 juli 2015 vernietigd, het besluit van 3 februari 2015 herroepen en dit vervangen door een waarschuwing als bedoeld in de ‘Beleidsregels artikel 13b Opiumwet niet gedoogde lokalen gemeente Breda’, bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit en het verzoek om voorlopige voorziening afgewezen. Deze uitspraak is aangehecht (niet opgenomen; red.).

Tegen deze uitspraak heeft de burgemeester hoger beroep ingesteld.

[wederpartij] heeft bij brief van 16 december 2015 een stuk ingediend.

[wederpartij] heeft een verweerschrift ingediend.

De burgemeester en [wederpartij] hebben nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 augustus 2016, waar de burgemeester, vertegenwoordigd door drs. C.T.M. van Slingerland, werkzaam bij de gemeente, en [wederpartij], bijgestaan door mr. K. Blonk, advocaat te Rotterdam, zijn verschenen.

Overwegingen

De aanleiding

1. Op 2 december 2014 heeft de politie bij een doorzoeking in de schuur bij de woning in totaal 721 XTC-pillen aangetroffen. Vast staat dat de ex-partner van [wederpartij], die niet in de woning woonde maar er die nacht wel verbleef, de XTC-pillen in de schuur had verstopt. De burgemeester heeft hierin aanleiding gezien te gelasten dat de woning voor de duur van drie maanden wordt gesloten. [wederpartij] woont met haar drie kinderen van inmiddels 7, 4 en 2 jaar oud in de woning.

De aangevallen uitspraak

2. De rechtbank heeft overwogen dat niet in geschil is dat de burgemeester op grond van artikel 13b van de Opiumwet bevoegd was een last onder bestuursdwang op te leggen. Evenmin is in geschil dat het besluit op bezwaar in overeenstemming is met de niet onredelijke Beleidsregels dat bij de hier geconstateerde overtreding de woning voor de duur van drie maanden wordt gesloten, aldus de rechtbank. In geschil is uitsluitend of de burgemeester in redelijkheid van zijn bevoegdheid gebruik heeft kunnen maken. De rechtbank heeft geoordeeld dat dermate bijzondere omstandigheden bestaan dat de burgemeester gebruik had moeten maken van zijn afwijkingsbevoegdheid op grond van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Voorts heeft de rechtbank aanleiding gezien het besluit op bezwaar te vernietigen, het primaire besluit te herroepen en dit te vervangen door een waarschuwing als bedoeld in de Beleidsregels, dat bij een volgende overtreding tot sluiting van de woning zal worden overgegaan.

Geen incidenteel hoger beroep

3. [wederpartij] heeft op haar stuk van 16 december 2015 vermeld dat daarmee incidenteel hoger beroep wordt ingesteld.

3.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 26 februari 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:681) is voor het antwoord op de vraag of een stuk als incidenteel hoger beroepschrift in de zin van artikel 8:110, eerste lid, van de Awb kan worden aangemerkt, niet beslissend dat uitdrukkelijk gesteld is dat incidenteel hoger beroep wordt ingesteld. Volgens de geschiedenis van de totstandkoming van die bepaling (Kamerstukken II 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 23 en 24) is met het bieden van de mogelijkheid van het instellen van incidenteel hoger beroep beoogd een partij de bevoegdheid te geven om naar aanleiding van het principaal hoger beroep van een wederpartij alsnog ook zelf in hoger beroep te komen. Het incidenteel hoger beroep dient daarom gronden te bevatten die gericht zijn tegen de rechtbankuitspraak.

[wederpartij] heeft in haar stuk geen gronden aangevoerd die zich richten tegen de rechtbankuitspraak, maar uitsluitend gewezen op de gevolgen in geval van een gegrondverklaring van het hoger beroep van de burgemeester. Dit stuk van [wederpartij] is dus geen incidenteel hoger beroepschrift in de zin van artikel 8:110, eerste lid, van de Awb, maar moet worden aangemerkt als een verweerschrift.

Het hoger beroep van de burgemeester

4. De burgemeester voert aan dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat in dit geval dermate bijzondere omstandigheden bestaan dat hij gebruik had moeten maken van zijn afwijkingsbevoegdheid op grond van artikel 4:84 van de Awb. In dit kader betoogt hij dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de afwezigheid van overlast een rol kan spelen in die zin dat het belang om handhavend op te treden minder zwaarwegend is dan indien wel overlast zou bestaan. Voorts heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat de burgemeester rekening diende te houden met de omstandigheid dat [wederpartij] op een zogenoemde zwarte lijst komt te staan bij de woningbouwverenigingen als gevolg waarvan ze voor de duur van drie jaar geen nieuwe sociale huurwoning kan huren in de regio. Dit betreft immers een civielrechtelijk aspect. Bovendien kan de woningbouwvereniging volgens de burgemeester gelet op de huurovereenkomst niet tot ontbinding overgaan en derhalve evenmin tot plaatsing op de zwarte lijst. De burgemeester voert verder aan dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat voldoende aannemelijk is dat de sluiting van de woning voor [wederpartij] en haar kinderen grote psychische gevolgen heeft.

4.1. Ingevolge artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet is de burgemeester bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang indien in woningen of lokalen dan wel in of op bij woningen of zodanige lokalen behorende erven een middel als bedoeld in lijst I of II wordt verkocht, afgeleverd of verstrekt dan wel daartoe aanwezig is.

Op lijst I staat onder meer MDMA. Dit is de werkzame stof van XTC-pillen.

4.2. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen is het geschil beperkt tot de vraag of zich bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 4:84 van de Awb voordoen. Gelet op dit artikel dient de burgemeester te beoordelen of de gevolgen van de sluiting van de woning voor drie maanden voor [wederpartij] wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot het doel van de sluiting.

4.3. De Afdeling is thans – anders dan voorheen en anders dan de burgemeester betoogt – van oordeel dat omstandigheden die bij het opstellen van een beleidsregel zijn verdisconteerd, dan wel moeten worden geacht te zijn verdisconteerd, niet reeds daarom buiten beschouwing kunnen worden gelaten. In de praktijk blijkt dat ook al heeft het betrokken bestuursorgaan bij het opstellen van de beleidsregel deze omstandigheden bezien, het daarmee niet heeft kunnen voorzien of deze omstandigheden alleen of tezamen in een concreet geval niettemin tot onevenredige gevolgen leiden. Het bestuursorgaan dient derhalve alle omstandigheden van het geval te betrekken in zijn beoordeling en dient te bezien of deze op zichzelf dan wel tezamen met andere omstandigheden, moeten worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 4:84 van de Awb die maken dat het handelen overeenkomstig de beleidsregel gevolgen heeft die onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregels te dienen doelen.

4.4. In de Beleidsregels staat dat het doel van sluiting van de woning is dat de overtreding van de Opiumwet wordt beëindigd en voorkomen. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen was dit doel reeds grotendeels bereikt ten tijde van het besluit van 28 juli 2015. Hierbij heeft de rechtbank, anders dan de burgemeester stelt, terecht betrokken dat niet is gebleken van dealen vanuit de woning of andere vormen van drugsgerelateerde activiteiten. Voorts heeft de rechtbank hierbij terecht betrokken dat de ex-partner van [wederpartij] – die verantwoordelijk was voor de aangetroffen drugs – sinds de vondst in detentie verblijft en dat [wederpartij] de relatie met hem heeft verbroken. De burgemeester heeft er voorts nog op gewezen dat handhavend optreden tot doel heeft het algemeen belang en het belang van derden te dienen. Dit doel is echter slechts relevant voor de vraag of een bestuurlijke maatregel moet worden opgelegd en niet voor de evenredigheid van de sluiting van de woning voor drie maanden.

4.5. De Afdeling heeft in de uitspraak van 11 december 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:2362) overwogen dat aan de voor bewoners mogelijk zeer ingrijpende gevolgen van de toepassing van artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet op een woning – welke toepassing raakt aan het in artikel 8 van het EVRM neergelegde recht – een zwaar gewicht dient te worden toegekend bij de beoordeling van de vraag of de burgemeester in redelijkheid van de in die bepaling neergelegde bevoegdheid gebruik heeft kunnen maken en, zo ja, of de wijze waarop de bevoegdheid is toegepast evenredig is. In dit verband is van belang dat uit de wetsgeschiedenis (Kamerstukken II 2006/07, 30 515, nr. 6, blz. 1 en 2) blijkt dat de sluiting van een woning als een verregaande bevoegdheid moet worden aangemerkt, zeker wanneer daadwerkelijk in de woning wordt gewoond. De wetgever acht dit echter een noodzakelijke en proportionele aanvulling op het bestaande juridische instrumentarium tegen de achtergrond dat het nagenoeg altijd gaat om woningen die niet of slechts naar uiterlijke schijn worden bewoond, het niet de bedoeling is dat bij een eerste overtreding van de Opiumwet acuut tot sluiting van de woning wordt overgegaan en de sluiting van de woning van tijdelijke aard is.

4.5.1. [wederpartij] heeft op de volgende omstandigheden gewezen die volgens haar tezamen bezien moeten worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 4:84 van de Awb. De ex-partner van [wederpartij], die niet in de woning woonde, was verantwoordelijk voor de drugs, [wederpartij] wist niet van de aanwezigheid hiervan in haar schuur en er heeft zich met betrekking tot de woning geen overlast voorgedaan. De sluiting van de woning voor drie maanden heeft voorts tot gevolg dat de huurovereenkomst wordt ontbonden en dat [wederpartij] op een zwarte lijst wordt geplaatst waardoor zij de komende drie jaren in de regio geen huurwoning meer kan huren. Ten slotte heeft [wederpartij] er op gewezen dat zij samen met haar drie jonge kinderen in de woning woont en dat de sluiting van de woning voor haar en haar kinderen grote psychische gevolgen heeft.

4.5.2. Zoals volgt uit overweging 4.3 kan de burgemeester, anders dan hij stelt, de omstandigheden dat zich geen overlast heeft voorgedaan alsmede dat als gevolg van zijn besluit de huurovereenkomst zal worden ontbonden, op grond van artikel 7:231, tweede lid, van het Burgerlijk Wetboek, en dat [wederpartij] op de zwarte lijst wordt geplaatst, niet bij voorbaat bij de afweging als bedoeld in artikel 4:84 van de Awb buiten beschouwing laten. In dit geval moet immers worden aangenomen dat deze gevolgen zich daadwerkelijk zullen voordoen. Bovendien heeft de wetgever ook de door [wederpartij] laatstgenoemde twee aspecten relevant geacht voor het scheppen van de bevoegdheid van de burgemeester om tot sluiting van een woning over te gaan, nu de tijdelijkheid van de sluiting is genoemd ter rechtvaardiging hiervan.

4.5.3. De rechtbank heeft echter, zoals de burgemeester terecht stelt, ten onrechte geoordeeld dat [wederpartij] voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat de sluiting van de woning voor haar en haar kinderen psychische gevolgen zal hebben. Ten tijde van het besluit op bezwaar had [wederpartij] slechts verwezen naar twee documenten van de huisarts en een document van de maatschappelijk werkster, welke in dit kader onvoldoende zijn.

4.6. Gelet hierop heeft de rechtbank ten onrechte doorslaggevend gewicht toegekend aan de psychische gevolgen voor [wederpartij] en haar kinderen bij haar oordeel dat bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 4:84 van de Awb bestaan. De vraag of de overige omstandigheden, zoals weergegeven onder 4.5.1, tezamen bezien tot de conclusie dienen te leiden dat bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 4:84 van de Awb bestaan, is een vraag die in eerste instantie door de burgemeester en niet door de rechtbank dient te worden beantwoord. Het betoog dat de rechtbank op grond van de door haar relevant geachte omstandigheden ten onrechte heeft geoordeeld dat bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 4:84 van de Awb bestaan, slaagt.

5. Het hoger beroep van de burgemeester is gegrond.

In de omstandigheid dat de burgemeester, zoals volgt uit hetgeen hiervoor onder 4.5.2 is overwogen, niet alle relevante omstandigheden heeft betrokken bij zijn beoordeling op grond van artikel 4:84 van de Awb, volgt echter dat de rechtbank terecht aanleiding heeft gezien voor een vernietiging van het besluit van 28 juli 2015. De rechtbank had, gelet op hetgeen onder 4.6 is overwogen, echter hiermee moeten volstaan en niet het besluit van 3 februari 2015 mogen vervangen door een waarschuwing als bedoeld in de Beleidsregels.

De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd voor zover daarin het besluit van 3 februari 2015 is herroepen, dit besluit is vervangen door een waarschuwing als bedoeld in de Beleidsregels en is bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. De aangevallen uitspraak dient voor het overige te worden bevestigd.

Zelf voorzien

6. Anders dan ten tijde van de aangevallen uitspraak, is inmiddels reeds meer dan een jaar verstreken sinds het besluit op bezwaar. Ter zitting heeft de burgemeester gesteld dat in geval van een gegrondverklaring van zijn hoger beroep, hij in het tijdsverloop alsmede in de omstandigheid dat zich in de tussentijd geen problemen hebben voorgedaan, aanleiding zou zien bij een nieuw besluit op bezwaar het primaire besluit te herroepen in die zin dat wordt volstaan met de door de rechtbank gegeven waarschuwing. De Afdeling ziet hierin aanleiding zelf in de zaak te voorzien.

7. De Afdeling zal het besluit van 3 februari 2015 herroepen en dit vervangen door een bestuurlijke waarschuwing als bedoeld in de Beleidsregels.

Proceskostenveroordeling

8. De burgemeester dient ten aanzien van [wederpartij] in de proceskosten te worden veroordeeld.

Samenvatting

9. Met deze uitspraak is het bevel tot sluiting van de woning voor drie maanden vervangen door een bestuurlijke waarschuwing als bedoeld in de Beleidsregels. Dit heeft tot gevolg dat de verhuurder van de woning niet bevoegd is om op grond van artikel 7:231, tweede lid, van het Burgerlijk Wetboek de huurovereenkomst te ontbinden.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I. verklaart het hoger beroep van de burgemeester van Breda gegrond;

II. vernietigt de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 27 augustus 2015 in zaken nrs. 15/5138 en 15/5139 voor zover daarin het besluit van 3 februari 2015, kenmerk 2015/5058/HH/01, is herroepen, dit besluit is vervangen door een bestuurlijke waarschuwing als bedoeld in de ‘Beleidsregels artikel 13b Opiumwet niet gedoogde lokalen gemeente Breda’ en is bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 28 juli 2015, kenmerk PBZ/2015/5058/HH/01/BZ1;

III. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;

IV. herroept het besluit van 3 februari 2015, kenmerk 2015/5058/HH/01, en vervangt dit door een bestuurlijke waarschuwing als bedoeld in de ‘Beleidsregels artikel 13b Opiumwet niet gedoogde lokalen gemeente Breda’;

V. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 28 juli 2015, kenmerk PBZ/2015/5058/HH/01/BZ1;

VI. veroordeelt de burgemeester tot vergoeding van bij [wederpartij] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgenomen proceskosten tot een bedrag van € 992,= (zegge: negenhonderdtweeënnegentig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.

Noot

1. De aan de uitspraak ten grondslag liggende casus komt, gelet op de feiten, regelmatig voor. In een schuur, behorend bij de woning van belanghebbende, is een partij xtc-pillen aangetroffen. Vaststaat dat het hier gaat om pillen met de daarin werkzame stof MDMA. Deze stof staat op Lijst 1 behorend bij de Opiumwet. De burgemeester van Breda is bevoegd om met toepassing van art. 13b Opiumwet een woning te sluiten als een middel als bedoeld op Lijst 1 in de woning aanwezig is om te worden verkocht, afgeleverd of verstrekt. Het betreft hier een beleidsvrije bevoegdheid. De burgemeester van Breda heeft de toepassing van deze hem toekomende beleidsvrije bevoegdheid uitgewerkt in de ‘Beleidsregel artikel 13b Opiumwet niet gedoogde lokalen gemeente Breda’. In deze beleidsregel wordt gewerkt met een handhavingsmatrix waarbij met betrekking tot de te nemen maatregel onderscheid wordt gemaakt tussen harddrugs en softdrugs en of het gaat om drugshandel vanuit lokalen niet zijnde woningen of vanuit woningen. Harddrugs zijn middelen die voorkomen op Lijst 1.

Conform de handhavingsmatrix geldt dat bij een eerste overtreding de woning wordt gesloten voor een periode van drie maanden. In het licht van de hier besproken uitspraak is interessant dat onder punt 4.2 van de beleidsregel wordt aangegeven dat in beginsel overeenkomstig de beleidsregel wordt gehandeld bij het bepalen van de op te leggen bestuurlijke maatregel. Alleen op basis van feiten of omstandigheden kan de burgemeester in bijzondere gevallen gemotiveerd afwijken van de maatregelen zoals die in de beleidsregel zijn vastgesteld. Daarbij wordt verwezen naar de inherente afwijkingsbevoegdheid van art. 4:84 Awb. Als voorbeeld wordt genoemd dat bij zeer ernstige overtredingen een stap wordt overgeslagen (wat dat inhoudt is niet geheel duidelijk) of voor een langere periode wordt gesloten. Kortom: afwijking is kennelijk alleen ten nadele van betrokkene aan de orde. Het antwoord op de vraag of dit mogelijk is, blijft hier buiten beschouwing (zie hierover H.E. Bröring, Beleidsregels, Deventer: Kluwer 1998, p. 101-102). Hier gaat het om het antwoord op de vraag wanneer sprake is van bijzondere omstandigheden in de zin van art. 4:84 Awb.

2. In de beleidsregel wordt erop gewezen dat de bevoegdheid van art. 13b Opiumwet tot sluiting niet gericht is op de exploitant of eigenaar/huurder van de woning, maar op de woning zelf. Een wijziging in de huursituatie wordt niet aangemerkt als een nieuwe situatie. Bovendien wordt benadrukt dat handel in harddrugs meestal plaatsvindt in een harder crimineel circuit en dat de gezondheidsrisico’s voor gebruikers groter zijn dan wanneer het gaat om softdrugs. Het algemeen belang bij beëindiging van de handel in harddrugs weegt daarom zwaarder dan de belangen als bedoeld in art. 8 lid 1 EVRM. Deze bepaling waarborgt onder andere het respect op familie- en gezinsleven en de woning. De burgemeester betoont zich in de beleidsregel bewust van dit grondrecht. Inmenging in dit grondrecht is alleen aan de orde in de gevallen genoemd in art. 8 lid 2 EVRM, namelijk in dit geval in het belang van de openbare veiligheid en het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten. Het zijn deze belangen die moeten worden afgewogen tegen het belang van de bewoner van de woning die gesloten dreigt te worden. Met andere woorden: er moet sprake zijn van een ‘fair balance’, bij de invulling waarvan de burgemeester een ‘margin of appreciation’ toekomt (T. Barkhuysen en M.L. van Emmerik, Het EVRM en het Nederlandse bestuursrecht, Deventer: Kluwer 2011, p. 89-90, met betrekking tot handhavend optreden). De burgemeester heeft voor drugshandel vanuit een woning een afzonderlijke handhavingsmatrix opgesteld waarmee beoogd is recht te doen aan het bepaalde van art. 8 lid 1 en 2 EVRM. Bij harddrugs geldt de regel ‘one strike and you are out’. De vraag is dan alleen nog hoe lang de woning wordt gesloten.

In de onderhavige zaak heeft de burgemeester overeenkomstig de handhavingsmatrix de woning van belanghebbende voor de duur van drie maanden gesloten. Er waren naar zijn opvatting geen bijzondere omstandigheden in de zin van art. 4:84 Awb aanwezig die nopen om een andere maatregel, bijvoorbeeld een waarschuwing, op te leggen. De rechtbank oordeelde echter dat er wel degelijk dermate bijzondere omstandigheden aanwezig waren die maakten dat de burgemeester, in afwijking van de handhavingsmatrix, met toepassing van art. 4:84 Awb had moeten volstaan met een waarschuwing. De rechtbank heeft dienovereenkomstig de beslissing op bezwaar vernietigd en zelf voorziend alsnog een waarschuwing opgelegd. Zowel bij de rechtbank als in hoger beroep is het geschil beperkt tot de vraag of zich in dit geval bijzondere omstandigheden voordoen als bedoeld in art. 4:84 Awb op grond waarvan afgeweken moet worden van toepassing van de handhavingsmatrix.

3. Art. 4:84 Awb formuleert als uitgangspunt dat het bestuursorgaan handelt overeenkomstig de beleidsregel. Dit is alleen anders indien dit voor één of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. Uit de toelichting op deze bepaling blijkt dat een beleidsregel voor het bestuursorgaan alleen dan zin heeft indien het zich tegenover een burger kan beroepen op de beleidsregel. Ook als dit voor de burger nadelig is. Omgekeerd brengen de rechtszekerheid en de rechtsgelijkheid mee dat de burger zich tegenover het bestuursorgaan moet kunnen beroepen op een beleidsregel, ook al past dat het bestuursorgaan in het concrete geval niet. Deze beide kanten van de bindende werking van een beleidsregel worden vastgelegd door het uitgangspunt van art. 4:84 Awb dat gehandeld wordt overeenkomstig het beleid.

Een beleidsregel kan echter nimmer volledig binden in die zin dat er nooit van kan worden afgeweken. Zou dat het geval zijn, dan zou de beleidsregel de facto dezelfde werking hebben als een wettelijk voorschrift (Kamerstukken II 1994/95, 23700, 3, p. 122). De beperkte gebondenheid aan een beleidsregel vormt juist een van de belangrijkste verschillen met betrekking tot algemeen verbindende voorschriften (Schlössels/Zijlstra, Bestuursrecht in de sociale rechtsstaat, Deventer: Kluwer 2010, nr. 15.23). Bovendien geldt dat als de wetgever het kennelijk noodzakelijk vond om aan het bestuursorgaan een discretionaire bevoegdheid toe te kennen opdat het rekening kan houden met de specifieke omstandigheden van het geval, het vreemd zou zijn als vervolgens het bestuursorgaan via een beleidsregel deze discretionaire ruimte geheel bindend dicht zou kunnen schrijven. Juist omdat de binding bij beleidsregels minder ‘hard’ is dan bij een algemeen verbindend voorschrift, moet altijd in het concrete geval worden bezien of niet wegens bijzondere omstandigheden moet worden afgeweken van de beleidsregel. Daarvoor is in art. 4:84 Awb voorzien in de inherente afwijkingsbevoegdheid, of beter: afwijkingsplicht. Maar dat mag niet te lichtvaardig gebeuren nu de beleidsregel immers bedoeld is om een consistent en voorspelbaar bestuurshandelen te bevorderen (Van Wijk/Konijnenbelt & Van Male, Hoofdstukken van bestuursrecht, Deventer: Kluwer 2014, p. 228).

4. Om te voorkomen dat te snel van een beleidsregel moet worden afgeweken, kent art. 4:84 Awb twee stappen. In de eerste plaats moet sprake zijn van bijzondere omstandigheden. Vervolgens, zo dit het geval is, dient te worden onderzocht of gelet op de bijzondere omstandigheden het volgen van de beleidsregel in het concrete geval ertoe leidt dat dit, afgemeten tegen het doel van de beleidsregel, onevenredige gevolgen heeft voor één of meer belanghebbenden. In de onderhavige zaak draait het, zoals gezegd, geheel en al om de vraag of sprake is van bijzondere omstandigheden als bedoeld in art. 4:84 Awb. Wie zou denken dat de wetsgeschiedenis hier duidelijkheid biedt, komt enigszins bedrogen uit. In de memorie van toelichting wordt opgemerkt dat alleen in bijzondere gevallen kan worden afweken van een beleidsregel en dat afwijking in normale gevallen niet mogelijk behoort te zijn. Een structurele afwijking in door de beleidsregel voorziene gevallen zou immers materieel neerkomen op een wijziging van de beleidsregel (Kamerstukken II 1994/94, 23700, 3, p. 124). De onevenredigheid van de gevolgen van toepassing van de beleidsregel in een concreet geval moet zijn oorzaak vinden in bijzondere omstandigheden (Kamerstukken II 1994/95, 23700, 5, p. 47).

De Raad van State had in zijn advies nog geadviseerd om de woorden “wegens bijzondere omstandigheden” uit het voorgestelde art. 4:84 Awb te schrappen. De Raad achtte het ook denkbaar dat niet-bijzondere omstandigheden konden leiden tot het oordeel dat sprake is van onevenredigheid (Kamerstukken II 1993/94, 23700, A, p. 52-53). De regering heeft deze opvatting volgens Verheij en Lubberdink terecht niet overgenomen. Een bijzonder geval is een geval waaraan bij het opstellen van de beleidsregel niet is gedacht. Zou in een gewoon geval toch van de beleidsregel kunnen worden afgeweken dan blijft er van de bindende werking van de beleidsregel niets over, hetgeen op gespannen voet staat met het vertrouwens- en gelijkheidsbeginsel (N. Verheij en H.G. Lubberdink, Algemene wet bestuursrecht, derde tranche, Zwolle: W.E.J Tjeenk Willink 1996, p. 110 en Schlössels/Zijlstra 2010, nr. 15.23, noot 60). Bij bijzondere omstandigheden gaat het om omstandigheden die bij de totstandkoming van de beleidsregel over het hoofd zijn gezien, althans onvoldoende in de belangenafweging zijn betrokken. Is een omstandigheid bij de totstandkoming van een beleidsregel wél in de belangenafweging betrokken en leidt deze omstandigheid in het concrete geval tot een onaanvaardbaar resultaat, dan betekent dit strikt genomen dat de beleidsregel zelf getoetst aan art. 3:4 lid 2 Awb onrechtmatig is. In dat geval komt men feitelijk niet toe aan toepassing van de inherente afwijkingsplicht van art. 4:84 Awb (Bröring 1998, p. 96 en Kamerstukken II 1994/95, 23700, 5, p. 47).

5. Bezien we het voorgaande, dan wordt duidelijk dat kennelijk wordt aangenomen dat sprake is van een bijzondere omstandigheid indien deze omstandigheid bij de totstandkoming van de beleidsregel niet is voorzien. Achtergrond van deze gedachte is dat een beleidsregel bij besluit wordt vastgesteld dat moet voldoen aan art. 3:2 en 3:4 lid 1 Awb. Bij het besluit tot vaststelling van de beleidsregel dienen alle relevante feiten en af te wegen belangen in kaart te worden gebracht en dienen de belangen tegen elkaar te worden afgewogen. Het resultaat hiervan vindt zijn weerslag in de beleidsregel. De bijzondere omstandigheden in de zin van art. 4:84 Awb zijn dan die feiten en omstandigheden die bij het vaststellen van de beleidsregel niet bekend waren of althans niet zijn meegewogen. Kortom: het gaat om omstandigheden waaraan bij de totstandkoming van de beleidsregel niet is gedacht (A. Tollenaar en G.J.A. Geertjes, Kennisbank bestuursrecht. Commentaar op art. 4:84, aant. 3 onder C, bijgewerkt tot 27 januari 2016 en Bröring 1998, p. 96-97).

De rechtspraak heeft zich aangesloten bij de hiervoor geschetste interpretatie van bijzondere omstandigheden. In ABRvS 19 mei 2004, «JB» 2004/275, wordt gesteld dat het moet gaan om omstandigheden die niet geacht worden in het beleid te zijn verdisconteerd. En dat betekent een zodanige omstandigheid waarvan moet worden uitgegaan dat hiermee bij het opstellen van de beleidsregel geen rekening is gehouden (in soortgelijke zin ABRvS 16 februari 2005, Gst. 2005, 136, m.nt. J.M.H.F. Teunissen. Zie ook Schlössels/Zijlstra 2010, nr. 15.23). In ABRvS 6 februari 2008, «JB» 2008/62, wordt volstaan met de opmerking dat het moet gaan om bijzondere gevallen waarmee bij het vaststellen van de beleidsregel geen rekening is gehouden (in gelijke zin ABRvS 27 februari 2013, «JB» 2013/77 en ABRvS 15 juli 2009, «JV» 2009/353 en ABRvS 1 mei 2015, «JV» 2015/170). In ABRvS 6 mei 2015, «JM» 2015/84, m.nt. H.S. de Vries (Beleidsnota plattelandswoningen) wordt weer de formule gehanteerd dat het gaat om omstandigheden die niet reeds in de beleidsregel zijn verdisconteerd. Duidelijk is dat de Afdeling tot voor kort de lijn hanteerde dat alleen omstandigheden die geacht moeten worden niet bij de totstandkoming van de beleidsregel te zijn betrokken, bijzonder zijn als bedoeld in art. 4:84 Awb (ABRvS 21 januari 2016, «JV»2016/57 en ABRvS 28 januari 2016, «JV» 206/71). Een zoektocht in de rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep en het College van Beroep voor het bedrijfsleven leert dat daarin minder vaak een hiervoor gegeven formulering wordt aangetroffen, maar de gedachte is het wel hetzelfde. In CRvB 2 maart 2011, «JB» 2011/124, stelt de Centrale Raad van Beroep dat geen sprake is van een bijzondere omstandigheid in de zin van art. 4:84 Awb omdat de genoemde factor, in casu de lange invorderingsduur van teveel ontvangen bedragen, bij het vaststellen van het beleid is meegenomen. In CRvB 6 maart 2013, «JB» 2013/88, wordt aangegeven dat uitgangspunt van art. 4:84 Awb is dat in de door een beleidsregel voorziene gevallen niet wordt afgeweken van die beleidsregel. In CBb 23 mei 2015, «GJ» 2015/76, is volgens het College sprake van een bijzondere omstandigheid indien het een niet in de beleidsregel verdisconteerde omstandigheid betreft.

6. Uit de voorgaande analyse wordt duidelijk dat als een bijzondere omstandigheid wordt beschouwd: een omstandigheid waarmee bij totstandkoming van de beleidsregel geen rekening is gehouden en om die reden niet geacht kan worden daarin te zijn verdisconteerd. In de hier besproken uitspraak neemt de Afdeling uitdrukkelijk afstand van de sinds de invoering van art. 4:84 Awb gevolgde vaste lijn in de rechtspraak. Anders dan voorheen dienen omstandigheden die in de beleidsregel zijn verdisconteerd of moeten worden geacht te zijn verdisconteerd, niet bij voorbaat buiten beschouwing worden gelaten. Deze omstandigheden zijn op zichzelf nog niet meteen een bijzondere omstandigheid als bedoeld in art. 4:84 Awb. Daarvoor is meer nodig. Beoordeeld moet worden of deze omstandigheden waarop het bestuursorgaan acht heeft geslagen bij de totstandkoming van de beleidsregel, in het concrete geval alleen of tezamen niettemin tot onevenredige gevolgen kunnen leiden. Met andere woorden: bij de totstandkoming van de beleidsregel in ogenschouw genomen omstandigheden kunnen wel in abstracto hun weerslag hebben gekregen in de beleidsregel, maar dat neemt niet weg dat in het concrete geval bepaald moet worden of de toepassing van de beleidsregel gelet op deze omstandigheden tot een onevenredig gevolg leidt. Dit leidt er waarschijnlijk toe dat er eerder dan voorheen reden is om in een concreet geval op grond van art. 4:84 Awb af te wijken van een beleidsregel. Wel moet het evenwicht worden bewaard met de regel dat uit een oogpunt van rechtszekerheid en gelijkheid als uitgangspunt conform de beleidsregel wordt gehandeld.

In de hier besproken uitspraak ziet men het effect terug van de nu gekozen koers. Zoals hiervoor onder punt 2 is aangegeven, is in de ‘Beleidsregel artikel 13b Opiumwet niet gedoogde lokalen gemeente Breda’ tegen de achtergrond van art. 8 EVRM in abstracto rekenschap gegeven van de gevolgen van sluiting van een woning op grond van art. 13b Opiumwet. Daarbij is in het beleid een afweging gemaakt met het algemeen belang dat handel in harddrugs uit een oogpunt van bestrijding van harde criminaliteit en het beperken van gezondheidsrisico’s moet worden aangepakt. Dit is het zwaarwegend algemeen belang dat moet worden afgewogen tegen het recht dat iemand heeft op respect voor zijn woning en familie- en gezinsleven. In die zin is in de handhavingsmatrix in abstracte zin stilgestaan bij de verstrekkende gevolgen die een sluiting van een woning heeft voor het hier bedoelde grondrecht. Daarom wordt als beleid gehanteerd dat bij een eerste constatering de woning voor een periode van drie maanden wordt gesloten.

7. In dit geval worden als omstandigheden aangevoerd dat de ex-partner van belanghebbende, die in de harddrugs handelde, niet meer in de woning woonde, dat belanghebbende niets wist van de aanwezigheid van de xtc-pillen in de schuur, dat zich geen woonoverlast voor de omgeving heeft voorgedaan, dat de sluiting van de woning voor drie maanden betekent dat de huurovereenkomst wordt ontbonden en dat belanghebbende op een zwarte lijst komt te staan zodat het bemoeilijkt wordt elders een huurwoning te bemachtigen. Bovendien wordt nog aangevoerd dat belanghebbende samen met drie jonge kinderen in de woning woont en dat sluiting van de woning voor haar en de kinderen grote psychische gevolgen heeft. In r.o. 4.5.2 wordt aangegeven dat de genoemde omstandigheden niet bij voorbaat buiten beschouwing mogen blijven nu zij zich in dit concrete geval daadwerkelijk voordoen. Het zijn omstandigheden die geacht moeten worden in abstracto te zijn betrokken bij de totstandkoming van de beleidsregel, maar nu moet onderzocht worden of deze omstandigheden, nu deze zich in dit geval daadwerkelijk lijken voor te doen, in concreto bijzondere omstandigheden opleveren in de zin van art. 4:84 Awb.

Het is, gelet op r.o. 4.5.3, aan belanghebbende om voldoende aannemelijk te maken dat de gestelde omstandigheden zich ook in het concrete geval voordoen. De Afdeling concludeert dat de gestelde psychische gevolgen van de sluiting van de woning voor belanghebbende en haar kinderen, door belanghebbende voldoende aannemelijk zijn gemaakt. Een enkele verwijzing naar twee documenten van de huisarts en één van een maatschappelijk werker is onvoldoende. Bij gebreke aan voldoende bewijs heeft de rechtbank volgens de Afdeling ten onrechte doorslaggevend gewicht toegekend aan dit aspect bij de bepaling of sprake is van bijzondere omstandigheden. Nu de gestelde omstandigheid onvoldoende aannemelijk is, moet onderzocht worden of de overige aangevoerde omstandigheden tezamen bezien van voldoende gewicht zijn om aan te nemen dat in het concrete geval sprake is van bijzondere omstandigheden in de zin van art. 4:84 Awb. Daarbij geldt volgens de Afdeling dat dit oordeel in eerste instantie bij het bestuursorgaan, de burgemeester, ligt en niet bij de bestuursrechter. Gezien de gekozen formulering is kennelijk sprake van beoordelingsvrijheid waarvan de toepassing door de bestuursrechter terughoudend moet worden getoetst.

8. De door de Afdeling bijgestelde koers met betrekking tot de toepassing van art. 4:84 Awb betekent een verruiming van de mogelijkheid om bijzondere omstandigheden aan te voeren. Dat wil niet zeggen dat dan eenvoudig van het uitgangspunt dat de beleidsregel gevolgd moet worden, wordt afgeweken. Het slot op de deur is drievoudig van aard. In de eerste plaats is het aan de belanghebbende om aannemelijk te maken dat een bepaalde in stelling gebrachte omstandigheid zich voordoet. Vervolgens heeft het bestuursorgaan een door de bestuursrechter terughoudend te toetsen beoordelingsvrijheid bij de beantwoording van de vraag of in het concrete geval de aangevoerde omstandigheden tezamen bezien leiden tot de conclusie dat sprake is van bijzondere omstandigheden. En tot slot, zo de conclusie is dat sprake is van bijzondere omstandigheden, moet worden beoordeeld of gezien deze bijzondere omstandigheden afgemeten tegen het doel van de beleidsregel het toepassen van de beleidsregel in het concrete geval voor één of meer belanghebbenden onevenredig uitpakt. Met de besproken uitspraak is een nieuwe koers ingezet inhoudende een verruiming van de invulling van de bijzondere omstandigheden, maar de drempel voor een succesvol beroep op art. 4:84 Awb is nog altijd hoog.

L.J.M. Timmermans, Radboud Universiteit Nijmegen

Verder lezen
Terug naar overzicht