JIN 2017/64, RvS 16-11-2016, ECLI:NL:RVS:2016:3047, 201507411/1/A2 (met annotatie van B.S. ten Kate)

Inhoudsindicatie

Nadeelcompensatie voor schade als gevolg van plaatsing geluidscherm, Oorzaak schade, Feitelijk handelen, Handelen op grond van publiekrechtelijke taak

Samenvatting

De minister heeft zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat de gestelde schade alleen het directe gevolg is van de gemeentelijke besluiten. Schade kan meer dan één oorzaak hebben. Dat de gemeentelijke besluiten hebben bijgedragen aan het ontstaan van de schade, sluit dus niet uit dat het handelen van de minister dit evenzeer heeft gedaan.

Afwijzing van verzoek om nadeelcompensatie. Uptown Advertising, eigenaar van reclamemast, stelt schade te hebben geleden als gevolg van een geluidscherm dat na aanleg van een spitsstrook is geplaatst tussen de reclamemast en de A7.

Op grond van de beleidsregel is het mogelijk dat de minister op verzoek een vergoeding toekent voor schade als gevolg van de rechtmatige uitoefening door of namens de minister van een aan het publiekrecht ontleende taak. Dat de gestelde schade mede is te herleiden tot de besluiten van de colleges van burgemeester en wethouders van Wormerland en Zaanstad, op grond waarvan de plaatsing van het geluidscherm mogelijk is gemaakt, neemt niet weg dat Uptown Advertising ook het handelen van de minister als schadeoorzaak heeft kunnen aanwijzen. De minister heeft zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat de gestelde schade alleen het directe gevolg is van de gemeentelijke besluiten. Schade kan meer dan één oorzaak hebben. Dat de gemeentelijke besluiten hebben bijgedragen aan het ontstaan van de schade, sluit dus niet uit dat het handelen van de minister dit evenzeer heeft gedaan.

Bij het Wegaanpassingsbesluit had de minister hogere grenswaarden vastgesteld en het aantal woningen met een hogere geluidbelasting gewijzigd. Door plaatsing van het geluidscherm ter hoogte van woonwijk ‘t Kalf was de minister niet meer verplicht het Wegaanpassingsbesluit opnieuw aan te passen. Ter zitting heeft de minister erkend dat hij in zoverre belang had bij plaatsing van het geluidsscherm. Uit de aanvraag en het projectbesluit blijkt dat Rijkswaterstaat aanvrager is van de vergunning voor het geluidscherm. Uit de overeenkomst tussen de gemeente Zaanstad en Rijkswaterstaat blijkt dat het Rijk het geluidscherm plaatst, eigenaar wordt van het geluidscherm en zorg draagt voor beheer en onderhoud hiervan. Niet in geschil is dat de minister het geluidscherm voor het grootste deel heeft gefinancierd. Onder deze omstandigheden dienen deze handelingen te worden begrepen als handelen op grond van een publiekrechtelijke taak. De minister heeft in zoverre aan de afwijzing van het verzoek niet ten grondslag mogen leggen dat de schade niet het gevolg is van de uitoefening door hem van een publiekrechtelijke taak of bevoegdheid.

Uitspraak

ABRvS:

 

(...; Red.)

Overwegingen

1. Uptown Advertising is eigenaar van een reclamemast, geplaatst langs Rijksweg A7. Uptown Advertising stelt schade te hebben geleden als gevolg van een geluidscherm dat na aanleg van een spitsstrook is geplaatst tussen de reclamemast en de A7. Het geluidscherm met een lengte van 800 meter en een hoogte van 3 meter belemmert het zicht op de reclamemast. In geschil is of de minister het verzoek om vergoeding van schade terecht heeft afgewezen op de grond dat de gestelde schade alleen het gevolg is van gemeentelijke besluiten op grond waarvan het geluidscherm is opgericht. Vraag is of de gestelde schade mede het gevolg is van feitelijk handelen in het kader van de uitoefening van een publiekrechtelijke taak door de minister.

Standpunt van de minister

2. De minister heeft het verzoek om nadeelcompensatie van 14 januari 2013 van Uptown Advertising doorgezonden aan de colleges van burgemeester en wethouders van Zaanstad en Wormerland. De doorzending is in overleg met de colleges gebeurd. De minister heeft zich hierbij op het standpunt gesteld dat de gestelde schade is te herleiden tot gemeentelijke besluitvorming. Het geluidscherm ligt op het grondgebied deels van de gemeente Wijdewormer en deels op dat van de gemeente Zaanstad.

Het college van burgemeester en wethouders van Wormerland heeft bij besluit van 19 april 2010 ontheffing en bij besluit van 23 maart 2011 bouwvergunning verleend voor de plaatsing van een geluidscherm langs de A7 te Wijdewormer. Bij besluit van 4 augustus 2010 heeft het college van burgemeester en wethouders van Zaanstad daartoe een projectbesluit genomen en bouwvergunning verleend.

3. Bij besluit van 23 juli 2013 heeft het college van burgemeester en wethouders van Wormerland het verzoek om nadeelcompensatie afgewezen. Uptown Advertising heeft beroep ingesteld tegen de na bezwaar gehandhaafde afwijzing. Het college van burgermeester en wethouders van Zaanstad heeft nog geen beslissing genomen op het verzoek in afwachting van de uitkomst van de procedure bij de rechtbank. Vervolgens heeft Uptown Advertising de minister verzocht alsnog zelf op het verzoek te beslissen. Aan de afwijzing van het verzoek heeft de minister ten grondslag gelegd dat het geluidscherm niet is geplaatst op grond van het Wegaanpassingsbesluit Oostbaan A7 knooppunt Zaandam Purmerend-Zuid van 24 oktober 2006 (hierna: het wegaanpasingsbesluit). Dit besluit heeft de aanleg van de spitsstrook mogelijk gemaakt. De oprichting van het geluidscherm kan niet als een rechtstreeks gevolg aan dat besluit worden toegerekend, aldus de minister, nu dit besluit expliciet vermeldt dat een geluidscherm niet nodig is. Daaraan doet volgens de minister niet af dat Rijkswaterstaat het geluidscherm heeft geplaatst na het sluiten van een overeenkomst op 3 maart 2008 met de gemeente Zaanstad. De feitelijke plaatsing heeft zijn basis in de besluiten van de colleges. Dat de minister de geluidschermen mede heeft gefinancierd of daarbij belang zou hebben, betekent niet dat de gestelde schade daarmee het directe gevolg van het wegaanpassingsbesluit is.

Aangevallen uitspraak

4. De rechtbank heeft overwogen dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de gestelde schade niet of niet rechtstreeks het gevolg is van het wegaanpassingsbesluit. Evenmin is de gestelde schade het gevolg van uit dat besluit voortvloeiende besluitvorming of uitvoeringshandelingen. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat de overeenkomst van 3 maart 2008 daarvoor geen aanknopingspunten biedt. Dat rijkswaterstaat bij de bouw van het scherm als adviseur en uitvoerder heeft gefungeerd is daarvoor onvoldoende. Dat vloeit niet voort uit het wegaanpassingsbesluit, maar rechtstreeks uit de besluitvorming en opdrachten van de gemeente Zaanstad.

Het hoger beroep

5. Uptown Advertising betoogt dat de rechtbank de strekking van de op 3 maart 2008 gesloten overeenkomst tussen de gemeente Zaanstad en Rijkswaterstaat heeft miskend. In die overeenkomst is niet alleen afgesproken dat Rijkswaterstaat langs de A7 een geluidscherm plaatst. Ook blijkt dat Rijkswaterstaat aanvrager is van de bouwvergunning, eigenaar wordt van het geluidscherm en zorgdraagt voor het beheer en onderhoud ervan. Rijkswaterstaat is als wegbeheerder ook verantwoordelijk voor het voorkomen van geluidhinder als gevolg van wegverkeer. Tot slot is volgens Uptown Advertising van belang dat de minister het geluidscherm grotendeels heeft gefinancierd en ook belang had bij plaatsing van het geluidscherm, omdat daarmee de noodzaak tot wijziging van het wegaanpassingsbesluit werd voorkomen.

Beoordeling van het hoger beroep

6. In artikel 2, eerste lid, van de Beleidsregel nadeelcompensatie Infrastructuur en Milieu 2014 (hierna: de beleidsregel) is bepaald dat de minister degene die schade lijdt of zal lijden als gevolg van de rechtmatige uitoefening door of namens de minister van een aan het publiekrecht ontleende bevoegdheid of taak, op verzoek een vergoeding toekent, voor zover de schade redelijkerwijze niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven en voor zover de vergoeding niet of niet voldoende anderszins is verzekerd.

7. Op grond van deze beleidsregel is het mogelijk dat de minister op verzoek een vergoeding toekent voor schade als gevolg van de rechtmatige uitoefening door of namens de minister van een aan het publiekrecht ontleende taak. Dat de gestelde schade mede is te herleiden tot de besluiten van de colleges van 19 april 2010, 4 augustus 2010 en 23 maart 2011, op grond waarvan de plaatsing van het geluidscherm mogelijk is gemaakt, neemt niet weg dat Uptown Advertising ook het handelen de minister als schadeoorzaak heeft kunnen aanwijzen. De minister heeft zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat de gestelde schade alleen het directe gevolg is van de gemeentelijke besluiten. Schade kan meer dan één oorzaak hebben. Dat de gemeentelijke besluiten hebben bijgedragen aan het ontstaan van de schade, sluit dus niet uit dat het handelen van de minister dit evenzeer heeft gedaan.

Rijkswaterstaat ziet er als wegbeheerder bij het wijzigen, aanleggen en het dagelijks beheer van rijkswegen op toe dat het geluid binnen de wettelijk gestelde grenzen blijft. De Afdeling heeft in de uitspraak van 2 april 2008 (ECLI:NL:RVS:2008:BD0628) het besluit van 9 juli 2007, waarbij het wegaanpassingsbesluit is gewijzigd, vernietigd. Bij dit besluit had de minister hogere grenswaarden vastgesteld en het aantal woningen met een hogere geluidbelasting gewijzigd. Door plaatsing van het geluidscherm ter hoogte van woonwijk ‘t Kalf was de minister niet meer verplicht het wegaanpassingsbesluit opnieuw aan te passen. Ter zitting heeft de minister erkend dat hij in zoverre belang had bij plaatsing van het geluidsscherm. Uit de aanvraag van 27 november 2009 en het projectbesluit van 4 augustus 2010 blijkt dat Rijkswaterstaat aanvrager is van de vergunning voor het geluidscherm. Uit de overeenkomst tussen de gemeente Zaanstad en Rijkswaterstaat blijkt dat het Rijk het geluidscherm plaatst, eigenaar wordt van het geluidscherm en zorg draagt voor beheer en onderhoud hiervan. Niet in geschil is dat de minister het geluidscherm voor het grootste deel heeft gefinancierd. Onder deze omstandigheden dienen deze handelingen te worden begrepen als handelen op grond van een publiekrechtelijke taak. De minister heeft in zoverre aan de afwijzing van het verzoek niet ten grondslag mogen leggen dat de schade niet het gevolg is van de uitoefening door hem van een publiekrechtelijke taak of bevoegdheid.

Conclusie

8. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het tegen het besluit van 21 augustus 2014 ingestelde beroep gegrond verklaren en dat besluit, wegens strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht vernietigen. Dat betekent dat de minister opnieuw dient te beslissen op het door Uptown Advertising gemaakte bezwaar.

9. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.

10. De minister dient op na te melden wijze tot vergoeding van de kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand te worden veroordeeld.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I. verklaart het hoger beroep gegrond;

II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 11 augustus 2015 in zaak nr. 14/4026;

III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;

IV. vernietigt het besluit van de minister van Infrastructuur en Milieu van 21 augustus 2014, kenmerk RWS-2014/35578;

V. bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;

VI. veroordeelt de minister van Infrastructuur en Milieu tot vergoeding van bij de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Uptown Advertising B.V. in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1984,= (zegge: negentienhonderdvierentachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;

VII. gelast dat de minister van Infrastructuur en Milieu aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Uptown Advertising B.V. het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 825,= (zegge: achthonderdvijfentwintig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.

Noot

1. Uptown Advertising meent schade te ondervinden doordat een nieuw opgericht geluidscherm het zicht vanaf de A7 op haar reclamemast belemmert. Het geluidscherm is opgericht min of meer gelijktijdig met de aanleg van een spitsstrook. De aanleg van de spitsstrook is mogelijk gemaakt door een Wegaanpassingsbesluit (art. 4 Spoedwet Wegverbreding), op basis waarvan het mogelijk werd om in afwijking van het bestemmingsplan te bouwen (art. 11 lid 6 Spoedwet Wegverbreding). Het Wegaanpassingsbesluit voorzag echter niet in de oprichting van het geluidscherm. Om die oprichting toch mogelijk te maken hebben colleges van B&W van Wormerland en Zaanstad ontheffing verleend respectievelijk een projectbesluit genomen. De minister heeft het verzoek om nadeelcompensatie van Uptown daarom doorgeleid naar deze colleges. Uptown heeft de minister verzocht desondanks op de aanvraag te besluiten, waarna de minister het verzoek heeft afgewezen. De rechtbank wees een hiertegen gericht beroep af, maar van de Afdeling krijgt Uptown gelijk.

2. Ingevolge art. 2 lid 1 Beleidsregel nadeelcompensatie Infrastructuur en Milieu 2014 kan degene die schade lijdt of zal lijden als gevolg van de rechtmatige uitoefening door of namens de minister van een aan het publiekrecht ontleende bevoegdheid of taak aanspraak maken op een tegemoetkoming (mits aan een aantal in het kader van deze annotatie niet relevante voorwaarden is voldaan). Het standpunt van de minister dat de gestelde schade alleen het directe gevolg is van de gemeentelijke besluiten acht de Afdeling daarom te kort door de bocht. Dat de gemeentelijke besluiten hebben bijgedragen aan het ontstaan van de schade, sluit volgens de Afdeling niet uit dat het handelen van de minister dit evenzeer heeft gedaan.

De Afdeling noemt vervolgens verschillende omstandigheden die maken dat in dit geval de oprichting van het geluidscherm heeft te gelden als een handeling van de minister op grond van een publiekrechtelijke taak:

a. Rijkswaterstaat dient er als wegbeheerder op toe te zien dat het geluid afkomstig van rijkswegen binnen de wettelijk gestelde grenzen blijft;

b. door plaatsing van het geluidscherm was de minister niet meer verplicht het Wegaanpassingsbesluit aan te passen;

c. Rijkswaterstaat is aanvrager van de vergunning voor het geluidscherm, zal dat scherm plaatsen en beheren en verkrijgt ook de eigendom van het scherm;

d. de minister heeft het geluidscherm voor het grootste deel gefinancierd.

Op basis van het voorgaande concludeert de Afdeling dat de minister het verzoek niet heeft mogen afwijzen op de grond dat de schade niet het gevolg is van de uitoefening door hem van een publiekrechtelijke taak of bevoegdheid. Op het eerste gezicht lijkt de uitspraak bevredigend doordat de benadeelde met zijn schadeclaim terecht kan bij het overheidsorgaan dat de schade lijkt te hebben veroorzaakt. Bij nadere beschouwing rijzen echter verschillende vragen.

3. Dat in dit geval het plaatsen, beheren en oprichten van het geluidscherm wordt beschouwd als handelen op grond van een publiekrechtelijke taak is niet verwonderlijk. Ik vraag mij zelfs af of dat niet ook het geval zou zijn geweest indien één of meerdere van de sub 2 vermelde omstandigheden zich niet zouden hebben voorgedaan. Zelf neig ik naar de opvatting dat de enkele omstandigheid dat het geluidscherm langs de Rijksweg opgericht wordt in opdracht van Rijkswaterstaat reeds maakt dat sprake is van de vervulling van een taak van de minister. Daarmee staat echter nog niet vast dat de door Uptown gestelde schade (deels) aan dat handelen toegerekend zou moeten worden. In dat verband wijs ik op het volgende.

4. Zowel de ontheffing als het projectbesluit werden (beide planologische besluiten bestaan intussen niet meer) in art. 6.1 Wro genoemd als mogelijke oorzaak van planschade. Daarmee bood art. 6.1 Wro een uitputtende en exclusieve regeling voor vergoeding van schade die het rechtstreekse gevolg is van een ontheffing en/of projectbesluit.

Aan het planschadevergoedingsrecht ligt ten grondslag de fictie dat de schade intreedt op het moment dat het nieuwe planologische regime in werking treedt, ongeacht of de schadeveroorzakende nieuwe planologische mogelijkheden ook daadwerkelijk worden benut. Een logische gedachte lijkt dan te zijn dat deze schade daarna niet nogmaals kan intreden wanneer het scherm wordt opgericht en daarom evenmin aan het handelen van de minister toegerekend zou mogen worden.

Bovendien geldt dat schade die het rechtstreeks gevolg is van een ontheffing of projectbesluit vanwege het exclusieve karakter van de planschaderegeling niet ten titel van nadeelcompensatie voor vergoeding in aanmerking kan komen (vergelijk ABRvS 14 juli 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BN11570). Uit de uitspraak leid ik af dat Uptown vergoeding vraagt van het nadeel dat wordt ondervonden als gevolg van de enkele aanwezigheid van het geluidscherm (en bijvoorbeeld niet vanwege tijdelijke overlast als gevolg van werkzaamheden aan dat scherm). Die schade lijkt toch het rechtstreeks gevolg te zijn van de ontheffing/het projectbesluit.

5. Uit de uitspraak kan ik niet afleiden of de Afdeling over het voorgaande anders denkt. Mogelijk is de vernietiging slechts ingegeven doordat de minister in het vernietigde besluit niet heeft onderkend dat oprichting, beheer en onderhoud van het scherm geschieden in het kader van de eigen taakvervulling en dientengevolge evenmin heeft onderzocht in hoeverre het door Uptown gestelde nadeel aan die taakvervulling toegerekend kon worden. Als die lezing correct is heeft Uptown een Pyrrusoverwinning behaald wanneer vervolgens inderdaad geconcludeerd wordt dat de schade niet aan het handelen van de minister kan worden toegerekend.

De tekst van de uitspraak sluit echter niet uit dat de Afdeling ondanks het voorgaande van mening is dat de door Uptown gestelde schade als gevolg van de aanwezigheid van het scherm wel geheel of gedeeltelijk aan het handelen van de minister toegerekend moet worden. Dat zou dan weer tot nieuwe vragen leiden.

6. Zo zou de vraag kunnen rijzen of het verzoek om vergoeding van schade als gevolg van het handelen van de minister in dit geval naar een andere maatstaf beoordeeld zou moeten worden dan naar de maatstaf van de planologische vergelijking. Voor zover het gaat om de permanente schade als gevolg van de aanwezigheid van het scherm zie ik dat niet goed, omdat dat naar mijn mening strijdig zou zijn met het exclusieve karakter van de planschaderegeling. Bovendien zou dat leiden tot een andere uitkomst dan het geval geweest zou zijn wanneer het oprichten van het geluidscherm wel door het Wegaanpassingsbesluit mogelijk zou zijn gemaakt. In dat geval zou de minister het verzoek immers eveneens hebben moeten beoordelen op basis van een planvergelijking (ABRvS 31 maart 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BL9576). In beginsel zou de uitkomst daarvan niet anders zijn geweest dan de vergelijkingen die de beide colleges moeten maken.

Er ontstaan dan bovendien vragen ten aanzien van de samenloop. Het college van Wormerland heeft de doorgezonden aanvraag ook in bezwaar afgewezen. De redenen de aan die afwijzing ten grondslag liggen worden in de uitspraak niet genoemd. Over het door Uptown ingestelde beroep moet nog geoordeeld worden. In afwachting van dat oordeel heeft het college van Zaanstad nog niet geoordeeld. Wanneer de besluiten van de colleges enerzijds en het besluit van de minister anderzijds inderdaad betrekking kunnen hebben op dezelfde schade rijst de vraag wie de schade dient te vergoeden. Kan de minister zijn besluit aanhouden totdat onherroepelijk is beslist omtrent de besluiten van de colleges (vergelijk de ruimte die daartoe door de Afdeling is gegeven in een geval van samenloop van planschade en onteigening, ABRvS 16 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2615)?

7. Op 5 januari jl. is ter consultatie vrijgegeven de Invoeringswet Omgevingswet (http://www.internetconsultatie.nl/invoering_omgevingswet). Afgaande op dit ontwerp lijken veel van de in het voorgaande genoemde vragen in de toekomst geen rol meer te zullen spelen. De fictie dat de schade intreedt op het moment dat het nieuwe planologische regime in werking treedt, wordt voor zover het gaat om indirecte planschade in het ontwerp immers verlaten: het ontstaan van de schade wordt gekoppeld aan de omgevingsvergunning of, wanneer geen omgevingsvergunning is vereist, het moment waarop de schadeveroorzakende activiteit is gemeld of waarmee daarmee is aangevangen (art. 15.1 lid 2 en 15.2 Invoeringswet Omgevingswet consultatieversie). Bovendien wordt het overdragen van de bevoegdheid tot het besluiten omtrent een verzoek om schadevergoeding vereenvoudigd (art. 15.7 leden 2 en 3 Invoeringswet Omgevingswet consultatieversie).

8. Ik sluit af met de opmerking dat in deze kwestie het laatste woord nog niet gezegd is: de minister zal opnieuw moeten beslissen, de rechter dient zich nog uit te spreken over het beroep van Uptown tegen de afwijzing van het verzoek om schadevergoeding door het college van Wormerland en het college van Zaanstad dient nog omtrent een zelfde verzoek te besluiten. Mogelijk is er aanleiding om later opnieuw aandacht aan deze kwestie te besteden.

B.S. ten Kate, Nysingh advocaten – notarissen N.V.

Verder lezen
Terug naar overzicht