De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (‘de Afdeling’) heeft op 9 september 2026 voor het eerst een uitspraak gedaan over het zogeheten ‘instructiebesluit’ zoals bedoeld in artikel 2.33 van de Omgevingswet. Tony Barshini, advocaat bij Pot Jonker Advocaten, bespreekt deze uitspraak.
Op grond van art. 2.33 van de Omgevingswet kan een provincie (Gedeputeerde Staten) een gemeente (de gemeenteraad) een instructie geven over de uitoefening van een taak of bevoegdheid, bijvoorbeeld over het stellen van regels in een omgevingsplan.
Waar gaat de zaak over?
In de gemeente Noordoosterpolder exploiteert een bedrijf een testomgeving voor onbemande luchtvaartuigen (drones). In de nabije omgeving van het bedrijf ligt een recreatiepark. De raad van de gemeente wilde het bestemmingsplan wijzigen, om onder meer uitbreiding van het recreatiepark mogelijk te maken. De provincie had de gemeente echter via een instructiebesluit opgedragen om ‘geen regels op te nemen in het omgevingsplan die het testen van of het oefenen met (on)bemande luchtvaartuigen onevenredig zouden belemmeren’. De exploitant van het recreatiepark en raad van de gemeente Noordoostpolder zijn niet eens met deze instructie, en komen op tegen het instructiebesluit bij de Afdeling.
Is het instructiebesluit rechtsgeldig genomen?
In de uitspraak van 9 september (ECLI:NL:RVS:2026:5216) beoordeelt de Afdeling of het instructiebesluit rechtsgeldig is genomen (dus in overeenstemming is met de wet- en regelgeving en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur). In de lezenswaardige uitspraak geeft de Afdeling, mede aan de hand van de parlementaire geschiedenis, uitleg waar een instructiebesluit onder meer aan moet voldoen.
Bestuurlijk overleg
Om te beginnen is een vereiste voor een rechtsgeldig instructiebesluit dat voorafgaand aan het geven van de instructie ‘overleg’ wordt gevoerd. Dit volgt uit artikel 10.6 van het Omgevingsbesluit. Volgens dit artikel moet het overleg worden gevoerd met het bestuursorgaan waaraan de instructie wordt gegeven (in dit geval dus de gemeenteraad). De Omgevingswet en het Omgevingsbesluit stellen echter geen eisen aan de vorm of inhoud van dit overleg. Uit de parlementaire geschiedenis kan volgens de Afdeling echter worden afgeleid dat het moet gaan om (i) contact op bestuurlijk niveau en (ii) dat het doel van het overleg is om te voorkomen dat het bestuursorgaan waaraan de instructie zal worden gegeven, daardoor verrast wordt.
Verbod op herhaalde uitvoering
Een instructie op grond van artikel 2.33, tweede lid, aanhef en onder a, van de Omgevingswet kan alleen worden gegeven aan de gemeenteraad over het stellen van regels in het omgevingsplan. Dat kan volgens de Afdeling ook een opdracht inhouden om iets niet te doen, zoals in dit geval het verbod om regels op te nemen die het testen van luchtvaartuigen onevenredig belemmeren.
Tegelijkertijd stelt artikel 2.35, eerste lid, van de Omgevingswet een grens aan deze bevoegdheid. Een instructie mag niet worden gegeven als zij is bedoeld voor (i) herhaalde uitvoering én (ii) tegelijkertijd is gericht tot verschillende bestuursorganen.
Provinciaal belang
Verder kan door de provincie alleen een instructiebesluit worden genomen als er sprake is van een provinciaal belang, en dit belang niet op een doelmatige en doeltreffende wijze door het gemeentebestuur kan worden behartigd. De provincie moet dus niet alleen aannemelijk maken dát er sprake is van provinciaal belang, maar ook waarom de gemeente dat belang zelf niet adequaat kan borgen.
Daarbij geldt op grond van artikel 2.33, tweede lid, van de Omgevingswet een aanvullende eis van transparantie. Het betrokken provinciaal belang moet zijn aangeduid in een door een bestuursorgaan van de provincie openbaar gemaakt document.
Reikwijdte instructiebesluit
Een interessante vraag die de Afdeling ook moest beantwoorden is of het instructiebesluit tevens regels kon bevatten over nog vast te stellen bestemmingsplannen. Volgens de Afdeling kan dat niet. Een nog vast te stellen bestemmingsplan maakt nog geen deel uit van het tijdelijke deel van het omgevingsplan. Dat is pas het geval na inwerkingtreding van dat bestemmingsplan.
Onvoldoende duidelijke formulering
Verder moet de instructie voldoende duidelijk zijn geformuleerd. Volgens de Afdeling was dat in dit geval niet zo. De instructie verbood de raad bijvoorbeeld om regels op te nemen die het testen van luchtvaartuigen “onevenredig zouden belemmeren”, maar noch in het instructiebesluit zelf noch in de bijbehorende motivering werd verduidelijkt wat onder “onevenredig belemmeren” moet worden verstaan. Daarmee is rechtsonzeker onder welke omstandigheden de raad verplicht is advies aan te vragen.
Lichter middel mogelijk?
De Afdeling is tot slot van oordeel dat uit de Omgevingswet, anders dan ten aanzien van de reactieve interventie in artikel 16.21, derde lid, van de Omgevingswet, niet volgt dat het geven van een instructie alleen zou zijn toegestaan als het betrokken belang niet met de inzet van andere bevoegdheden kan worden beschermd.
Tot slot
De uitspraak van 9 september 2026 maakt duidelijk dat de bevoegdheid van de provincie om een instructiebesluit te geven (terecht) strikt wordt genormeerd. Een instructiebesluit is een ingrijpend instrument, het ‘overrulet’ immers de bevoegdheid van een democratisch gekozen gemeenteraad. De Afdeling maakt duidelijk dat het instructiebesluit niet alleen op een zorgvuldige wijze tot stand moet zijn gekomen, maar de instructie zélf ook inhoudelijk de toets der kritiek moeten kunnen doorstaan. Zo moet de instructie voldoende duidelijk zijn geformuleerd, zodat het bestuursorgaan aan wie zij is gericht weet wat er precies van hem wordt verwacht. In dit geval vertoonde het instructiebesluit op meerdere vlakken gebreken, en werd het dus door de Afdeling vernietigd.
Mr. T. (Tony) Barshini, advocaat bij Pot Jonker Advocaten
Voor meer informatie kunt u contact opnemen met Tony Barshini (tel. +31639320125; barshini@potjonker.nl) of één van de andere advocaten van de sectie Bestuurs- en Overheidsrecht van Pot Jonker Advocaten.