Een lofzang op de strafbeschikking

Een lofzang op de strafbeschikking
18 april 2017

Met Pasen kan een lofzang niet ontbreken. Een van de bekendste lofliederen, het ‘Gloria’, mocht enkele eeuwen lang door priesters zelfs enkel op de dag van hun eerste mis of ten tijde van Pasen aangeheven worden.

Daarom op deze plaats een lofzang op de strafbeschikking. De strafbeschikking is de afgelopen jaren door met name advocaten veel en veelvuldig verguisd. Denk aan de kritiek op de inzet van de strafbeschikking op festivals, in de zogenaamde 'wasstraat’. Daarbij bleek uit onderzoek van PG Jan Watse Fokkens dat de strafbeschikking op een aantal punten tekort schoot.[1] Uit een daarop volgend rapport bleek bovendien dat ook de rechter die tekortkomingen zag, in 25% van de zaken waar in verzet wordt gegaan volgt vrijspraak, terwijl ook als wel een veroordeling volgt, de straffen beduidend lager uitvallen.[2] Ondanks die kritiek zou ik ervoor willen pleiten de strafbeschikking breder en meer in te zetten. Na verzet tegen de strafbeschikking komt men immers wel bij de strafrechter terecht, waar gedaan wordt of de strafbeschikking nooit heeft bestaan. Niet de beschikking, maar het verweten strafbare feit wordt in zijn volle omvang beoordeeld. Daarbij verdient opmerking dat over de mate van rechtsbescherming in het strafrecht, over het algemeen niet (althans weinig) te klagen valt.

Hoe anders is dat in het bestuursrecht. Sinds midden jaren negentig is de bestuurlijke boete op grote schaal ingevoerd. In 2009 is een algemene regeling met betrekking tot de bestuurlijke boete in de Awb opgenomen. Uit de wetsgeschiedenis blijkt dat er diverse redenen waren om de punitieve handhaving weg te halen bij het OM en bij het bestuur neer te leggen. De voornaamste redenen waren en zijn het voordeel dat de reparatoire handhaving en de punitieve handhaving van bijzondere wetten in dezelfde hand ligt, de bij het bestuur aanwezige expertise en de relatief geringe ernst van de overtredingen, die de inzet van het strafrecht niet zou rechtvaardigen.[3] Uit de beleidsstukken met betrekking tot de inzet van de bestuurlijke boete, blijkt ook dat de boetebevoegdheid met name bedoeld was voor relatief kleine vergrijpen, die makkelijk bewijsbaar zijn en geen inzet van bijzondere opsporingsbevoegdheden vereisen. De bestuurlijke boete heeft echter een vlucht genomen en wordt meer en meer ingezet. Het is geen uitzondering meer dat de bestuurlijke boete ook wordt ingezet voor bijvoorbeeld complexe milieudelicten of overtredingen van de Arbowet, waar niet zelden een niet eenvoudig feitencomplex aan ten grondslag ligt. Daarbij kunnen zeer forse boetes worden opgelegd, ook aan particulieren. Boetes die de geldende maxima in het strafrecht zelfs te boven gaan.

De bestuurlijke boete wordt door het bestuursorgaan opgelegd. Bij bezwaar tegen de boete komt men eerst nog een keer bij datzelfde bestuursorgaan terecht. Daarna kan een gang naar de rechter gemaakt worden, waar griffierecht wordt geheven. Bezwaar en beroep schort in beginsel de betalingsverplichting niet op. Daarnaast kan men zich afvragen of de rechtsbescherming bij de bestuursrechter op hetzelfde niveau is als bij de strafrechter. Ik meen van niet, verre van zelfs. Hoewel er duidelijke sprongen zijn gemaakt; boetebesluiten worden intensiever getoetst, er wordt intensiever en explicieter aan de evenredigheid getoetst (met name na preadviezen over dat onderwerp en een ongevraagd advies van de Raad van State) en ook aan de eisen die aan het bewijs moeten worden gesteld wordt gewerkt.[4] Toch blijft het bestuursrecht nog achter. In een zaak die ondergetekende in behandeling heeft werd een boete van € 45.000,- aan een particulier die aantoonbaar niet over enig inkomen of vermogen beschikte, in bezwaar en beroep in stand gelaten. De stelling dat een strafrechter nooit een dergelijke boete op zou leggen, werd gepasseerd. In hoger beroep is in die zaak inmiddels een bestuursrechtelijke grote kamer geformeerd, die zich moet buigen over de vraag of het gevolgen moet hebben dat het verweten feit niet aan de officier van justitie is voorgelegd maar direct is gekozen voor bestuursrechtelijke afdoening.[5] Ook de hoogste bestuursrechters stellen de afbakening tussen bestuur- en strafrechter dus aan de orde.


Nu zou er natuurlijk nog meer ingezet kunnen worden op het gelijk trekken van de rechtsbescherming in beide stelsels. Men kan zich echter afvragen of dat op korte termijn haalbaar en ook wenselijk is. Het strafrecht is daar immers al sinds jaar en dag op ingericht. Terwijl het bestuursrecht, ondanks een verschuiving naar een steeds meer indringende toetst, ingericht is op het (vaak marginaal) toetsen van overheidsbesluiten. Waarom dan niet alle punitieve besluiten bij de strafrechter neerleggen?

Daarbij is in de eerste plaats van belang dat de nadelen die kleven aan strafrechtelijke vervolging; het ‘strafblad’ en de mogelijkheden ook andere straffen dan boetes op te leggen, heden ten dage enigszins achterhaald zijn. Ook voor bestuurlijke boetes wil men een registratiesysteem en nu al kunnen opgelegde boetes een rol spelen bij bijvoorbeeld BIBOB-toetsing. Daarnaast kan een andere strafmodaliteit ook juist een voordeel zijn, nu een werkstraf soms haalbaarder kan zijn dan een forse boete.

Belangrijkste argument tegen zal zijn dat de handhaving dan niet meer in één hand is. Punitieve handhaving zou weer naar het OM gaan, terwijl de reparatoire handhaving bij het bestuursorgaan ligt. Daarmee zou dan ook de expertise verloren gaan. Dit probleem kan echter ondervangen worden door de bestuurlijke boete te vervangen door de bestuurlijke strafbeschikking, vandaar mijn lofzang. Het bestuursorgaan kan dan op basis van hetzelfde rapport als waar nu de boete op gebaseerd wordt, een strafbeschikking opleggen. Daarmee blijft de handhaving in één hand en blijft ook de expertise gehandhaafd. Dit zou alleen anders zijn indien men tegen de strafbeschikking in verzet gaat. Ook dat kan echter ondervangen worden. Bij het OM kent men immers inmiddels de figuur van de assistent-officier van justitie. Door de juristen van de bestuursorganen op te leiden tot assistent-officieren, kan gezorgd worden dat zij ter zitting bij de strafrechter kunnen optreden in specifiek die zaken waarvoor dat bestuursorgaan bevoegd is tot handhaving. Op die wijze wordt ook na verzet de expertise gewaarborgd en wordt bovendien overbelasting van de capaciteit van het OM voorkomen.

Door de punitieve handhaving terug te brengen in het strafrecht, kan een hoog niveau van rechtsbescherming bereikt worden, mijns inziens een hoger niveau en bovendien makkelijker te realiseren, dan wanneer de bestuursrechter boetezaken blijft afdoen. De argumenten die er destijds waren om te kiezen voor bestuursrechtelijke afdoening, zijn deels achterhaald, terwijl het probleem van bij het OM ontbrekende expertise, kan worden ondervangen door inmiddels bestaande instrumenten breder in te zetten. Zover gaan als de strafbeschikking met lof te bezingen, te prijzen en te aanbidden, te verheerlijken en te stellen dat de strafbeschikking de zonden van der wereld wegneemt,[6] wil ik niet gaan, maar ik pleit wel voor een bredere inzet van dit instrument, in plaats van de bestuurlijke boete.



[1] J.W. Fokkens, Beschikt en gewogen, Den Haag 2014 (https://www.rechtspraak.nl/Organisatie-en-contact/Organisatie/Hoge-Raad-der-Nederlanden/Over-de-Hoge-Raad/Publicaties/Rapporten%20en%20adviezen/Rapport%20Beschikt%20en%20Gewogen.pdf).

[2] F. van Tulder, R Meijer en S. Kalidien, ‘Van schikking naar strafbeschikking? Een eerste balans’, NJB 2017/310.

[3] Zie de MvT bij de vierde tranche Awb: http://pgawb.nl/pg-awb-digitaal/hoofdstuk-5/5-4-bestuurlijke-boete/.

[4] Met als recentste voorbeeld de conclusie van AG Keus over dat onderwerp: 14 april 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1034.

[5] https://www.rechtspraak.nl/Organisatie-en-contact/Organisatie/College-van-Beroep-voor-het-bedrijfsleven/Nieuws/Paginas/Doorverwijzing-naar-grote-kamer-CBb.aspx.

[6] Vrij naar ‘Gloria in excelsis Deo’, uit de vertaling als weergegeven op https://nl.wikipedia.org/wiki/Gloria_(mis).

Opmerkingen
Gepke DeLeef
4 september 2019 at 11:00
Politie Hoofddorp OM doen ook aan strafbeschikking. Maar vergeten degene waarover het gaat dat te melden.En komen dan na twee jaar met drie politieagenten dreigbrief brengen.
Jaap Baar
4 september 2019 at 11:00
Dat klinkt inderdaad niet fraai. Als u de strafbeschikking eerder niet gehad hebt, dan zou als het goed is nog steeds verzet tegen die strafbeschikking ingesteld kunnen worden en dan wordt de zaak aan de rechter voorgelegd. Ook als de strafbeschikking niet betaald wordt, kan het dat een zaak alsnog aan de rechter wordt voorgelegd. Normaal gesproken hoort een strafbeschikking te worden uitgereikt of betekend, zodat u van het bestaan daarvan op de hoogte bent en weloverwogen de keuze kunt maken om deze te accepteren of om in verzet te gaan en de zaak aan de rechter voor te leggen.