Art. - De beleidsregel en zijn stiefbroer: de werkinstructie

Beleidsregels nemen een belangrijke plaats in het huidige bestuursrecht in; hun positie is na een lange ontstaansgeschiedenis ¹ met de inwerkingtreding van de derde tranche op 1 januari 1998 ² bekroond met een regeling in de Algemene wet bestuursrecht. Beleidsregels kunnen een belangrijke bijdrage leveren aan de consistentie en inzichtelijkheid van het openbaar bestuur. Beleidsregels zijn echter niet de enige ‘regels’ die het reilen en zeilen van bestuurlijke organisaties beheersen; binnen dergelijke organisaties gelden vaak nog vele andersoortige ‘regels’ die voor de uitvoering van de werkprocessen relevant zijn. Dergelijke ‘regels’ komen onder verschillende benamingen voor, zoals handreikingen, handboeken, protocollen en instructies. Het gemeenschappelijk kenmerk van dit soort ‘regels’ is dat zij in beginsel zuiver intern gericht zijn en een efficiënte en consistente afhandeling van de dagelijkse werkprocessen beogen. Dit soort ‘interne regels’ wordt hier met de verzamelterm ‘werkinstructies’ aangeduid, waarbij wordt aangetekend dat geen sprake is van een homogene groep, de juridische betekenis ervan kan sterk uiteenlopen. In deze bijdrage zal ik de verhouding tussen beleidsregels en werkinstructies verkennen. De bijdrage is als volgt opgebouwd. In paragraaf 1 worden beide beknopt beschreven, in paragraaf 2 worden overeenkomsten en verschillen in beeld gebracht, in paragraaf 3 worden de verschillende modaliteiten van samenloop besproken, in paragraaf 4 wordt een maatstaf ontwikkeld om te bepalen wanneer beleidsregels in de rede liggen en wanneer met werkinstructies kan worden volstaan, waarna in paragraaf 5 enkele samenvattende conclusies worden getrokken.

1. Beleidsregels en werkinstructies: beknopte verkenning van de begrippen

In deze paragraaf breng ik de begrippen ‘beleidsregels’ en ‘werkinstructies’ beknopt in kaart. …