Commentaar op Wet openbaarheid van bestuur art. 11 (WOB)

C.1: Algemeen

In artikel 1, aanhef en onder c, Wob is bepaald wat onder ‘intern beraad’ moet worden verstaan. Voor een uiteenzetting zij verwezen naar de toelichting in Sdu Commentaar Openbaarheid van bestuur, artikel 1 Wob.

Naast intern beraad is van belang dat slechts de onderdelen die zijn aan te merken als persoonlijke beleidsopvattingen aan de openbaarheid kunnen worden onthouden, tenzij dermate verweven met de feiten dat de feiten daarom ook achtergehouden kunnen worden. Een definitie van ‘persoonlijke beleidsopvattingen’ is te vinden in artikel 1, aanhef en onder f, Wob. Voor een toelichting zij verwezen naar de bespreking in Sdu Commentaar Openbaarheid van bestuur, artikel 1 Wob.

C.2: Verstrekken van informatie over persoonlijke beleidsopvattingen (lid 2)

C.3: Adviezen ambtelijke of gemengd samengestelde adviescommissie (lid 3)

Voor het werk van ambtelijke en gemengd samengestelde adviescommissies gelden in belangrijke mate dezelfde overwegingen als voor intern beraad: ook binnen dergelijke commissies moet een vrije uitwisseling van ideeën en gedachten kunnen plaatsvinden. Hoewel de inhoud van uitgebrachte adviezen in beginsel openbaar is (behoudens de uitzonderingen van artikel 10 Wob), dienen daarin neergelegde beleidsopvattingen slechts onder voorwaarden openbaar te zijn. Met het oog daarop is in artikel 11, derde lid, van de Wob een regeling getroffen in het verlengde van het bepaalde in de eerste twee leden. Een definitie van ‘ambtelijke of gemengd samengestelde adviescommissie’ is te vinden in artikel 1, aanhef en onder e, Wob. Voor een toelichting zij verwezen naar de bespreking in Sdu commentaar Openbaarheid van bestuur, artikel 1 Wob.

C.4: Milieu-informatie (lid 4)

Bij toepassing van artikel 11 Wob op milieu-informatie moet ingevolge het Verdrag van Aarhus steeds ook het publieke belang dat met bekendmaking wordt gediend, worden meegewogen. Om die reden is aan artikel 11 een vierde lid toegevoegd, waarmee de beperking van het eerste lid voor milieu-informatie wordt gerelativeerd. Ingeval een document van intern beraad met persoonlijke beleidsopvattingen milieu-informatie bevat, dient het belang van de bescherming van de persoonlijke beleidsopvattingen te worden afgewogen tegen het belang van openbaarheid.

Indien deze afweging ten gunste van openbaarheid uitvalt, biedt de tweede volzin van het nieuwe vierde lid de mogelijkheid om deze informatie over persoonlijke beleidsopvattingen in niet tot personen herleidbare vorm te verstrekken. Deze mogelijkheid is opgenomen om te voorkomen dat bestuurders en ambtenaren in de praktijk grote terughoudendheid aan de dag zouden gaan leggen bij het geven van persoonlijke beleidsopvattingen.

Mocht anonimiseren niet mogelijk zijn, dan kan de belangenafweging ertoe leiden dat openbaarmaking achterwege wordt gelaten wegens het grote gewicht dat aan het niet kunnen anonimiseren mag worden toegekend.

Ook bij milieuinformatie geldt dat informatie over persoonlijke beleidsopvattingen in tot personen herleidbare vorm kan worden verstrekt indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd.

D.1: Algemene toepassing artikel 11

ABRvS 21 september 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BT2132;

zoals de Afdeling eerder heeft overwogen kunnen documenten afkomstig van derden, die niet tot de kring van de overheid behoren, worden aangemerkt als documenten die zijn opgemaakt ten behoeve van intern beraad indien de documenten met dat oogmerk zijn opgesteld. Met de rechtbank is de Afdeling van mening dat de adviezen van de landsadvocaat zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad. De minister heeft zich bij het vormgeven van beleid inzake de verdeling van de capaciteit van mosselzaadinvanginstallaties over verscheidene juridische aspecten laten adviseren door de landsadvocaat, waaronder het eventueel bestaan van een juridische grondslag voor nadeelcompensatie. De landsadvocaat heeft de adviezen opgesteld voor gebruik binnen de overheid door de minister en de onder hem werkende ambtenaren. De omstandigheid dat de minister in de Tweede Kamer en tijdens een bijeenkomst met de Producentenorganisatie Mosselen te kennen heeft gegeven dat hij bij de voorbereiding van het te voeren beleid extern juridisch advies heeft inge-wonnen bij de landsadvocaat, brengt niet met zich mee dat de adviezen niet langer kunnen worden beschouwd als stukken opgesteld ten behoeve van intern beraad. De Afdeling is voorts van oordeel dat de in de adviezen van de landsadvocaat opgenomen passages waar het verzoek op ziet, persoonlijke beleidsopvattingen bevatten. De passages bevatten opvattingen, voorstellen, aanbevelingen en conclusies van de landsadvocaat in het kader van het vormgeven van het beleid door de minister, alsmede inschattingen omtrent eventuele te voeren procedures, zodat is voldaan aan de definitie van art. 1, aanhef en onder f, van de Wob. Dat de landsadvocaat de juridische merites van mogelijke beleidskeuzes bespreekt, betekent niet dat geen sprake zou zijn van persoonlijke beleidsopvattingen. De in de passages opgenomen opvattingen zijn immers, ook wanneer deze een juridische waardering van verschillende benaderingen betreffen, persoonlijke opvattingen van degene die deze opschrijft.

ABRvS 21 juli 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BN1927;

volgens de wetsgeschiedenis is met de in artikel 11 Wob voorziene beperking van de openbaarheid beoogd te bewerkstelligen dat de bij de primaire vormgeving van het beleid betrokkenen in alle vrijheid hun gedachten en opvattingen kunnen uiten. Voorbeelden van stukken voor intern beraad zijn nota’s van ambtenaren aan hun politieke of ambtelijke chefs, correspondentie tussen de onderdelen van een ministerie en ministeries onderling, concepten van stukken, agenda’s, notulen, samenvattingen en conclusies van interne besprekingen en rapporten van ambtelijke adviescommissies (Kamerstukken II 1986/87, 19 859, nr. 3, p. 13 en 14). Niet noodzakelijk is dat opvattingen, om te kunnen worden aangemerkt als persoonlijke beleidsopvattingen als bedoeld in artikel 11, eerste lid, van de Wob, herleidbaar zijn tot een individueel persoon. In een document opgenomen opvattingen van personen die bij de opstelling van het document betrokken waren, dan wel opvattingen van overigens bij de beleidsvorming hiervan betrokken personen, verliezen hun karakter van persoonlijke beleidsopvattingen niet doordat zij niet herleidbaar zijn tot één bepaald persoon. De ABRvS is van oordeel dat het verslag is opgesteld ten behoeve van intern beraad en dat het persoonlijke beleidsopvattingen bevat. De beslissing om over persoonlijke beleidsopvattingen informatie te verstrekken is in beginsel aan het bestuursorgaan overgelaten. Indien het bestuursorgaan met het oog op een goede en democratische bestuursvoering beslist om over persoonlijke beleidsopvattingen informatie te verstrekken, kan het dit slechts in tot personen herleidbare vorm doen indien de betrokkene daarmee heeft ingestemd. Het bestuursorgaan heeft de vrijheid om ondanks instemming van betrokkenen de informatie niet te verschaffen. De Afdeling ziet in dit geval, anders dan de stichting heeft betoogd, gelet op de aard en de inhoud van het verslag, aanleiding voor het oordeel dat de minister in redelijkheid heeft mogen afzien van gebruikmaking van de in artikel 11, tweede lid, van de Wob gegeven bevoegdheid. Het betoog faalt in zoverre evenzeer. In het verslag worden evenwel ook feiten vermeld. Die zijn niet zodanig met de in het verslag verwoorde persoonlijke beleidsopvattingen verweven dat het niet mogelijk is deze los daarvan te bezien, zoals de minister in het bestreden besluit primair stelt. Aan de weigering die informatie te openbaren, heeft de minister ten onrechte artikel 11 Wob ten grondslag gelegd. Het betoog van de stichting is in zoverre dan ook terecht voorgedragen.

ABRvS 24 november 2004, ECLI:NL:RVS:2004:AR6306;

gelet op de aard en inhoud van deze stukken zijn de documenten aan te merken als zijnde opgesteld ten behoeve van intern beraad waarin persoonlijke beleidsopvattingen zijn vervat, waarvan de Algemene raad ingevolge artikel 11, eerste lid, van de Wob openbaarmaking achterwege kon laten. De betreffende stukken zijn afkomstig van ambtenaren en bestuurders van het ministerie van Justitie en (de Algemene raad) van de NOvA, de Dekens en Raden van Toezicht en hun medewerkers en het Hof en de Raden van Discipline. Vanuit ieders eigen verantwoordelijkheid dragen deze instanties gezamenlijk bij aan de voorbereiding van eventuele aanpassingen van de Advocatenwet. Zij hebben beoogd dat de briefwisselingen en de overige stukken uitsluitend gebruikt zouden kunnen worden door henzelf of door anderen binnen de overheid. In die stukken is vooral neergelegd de uitwisseling van (juridische) opvattingen, ideeën en standpunten in de verschillende fasen van totstandkoming van wijzigingen in de Advocatenwet. Anders dan appellant betoogt, zijn deze stukken aan te merken als bevattende persoonlijke beleidsopvattingen. Uit de wetsgeschiedenis blijkt dat het doel van de in artikel 11, eerste lid, van de Wob neergelegde bescherming van persoonlijke beleidsopvattingen is de bescherming van de vrije meningsvorming, het belang om in vertrouwelijke sfeer te kunnen ‘brainstormen’ zonder vrees voor gezichtsverlies en het kunnen waarborgen dat bij de primaire vormgeving van het beleid de betrokkenen in alle vrijheid hun gedachten en opvattingen kunnen uiten. Ook opvattingen van hen die van buiten in de sfeer van het interne beraad zijn betrokken, vinden ingevolge deze bepaling de vorenbedoelde bescherming (Kamerstukken II 1986/87, 19 859, nr. 3, p. 14 en 38). Voorts vallen onder het begrip persoonlijke beleidsopvattingen naast opvattingen van bewindslieden, bestuurders of ambtenaren ook opvattingen en meningen die worden gedragen door meer personen, een groep personen of rechtspersonen (Kamerstukken II 1986/87, 19 859, nr. 6, p. 15 en 16). Ten slotte is de ABRvS met de rechtbank van oordeel dat voor zover in de documenten waarvan openbaarmaking is verzocht ook feiten zijn opgenomen, deze dermate nauw met de persoonlijke beleidsopvattingen zijn verweven, dat het niet mogelijk is deze te scheiden. Uit het voorgaande volgt dat het hoger beroep van appellant ook in zoverre ongegrond is.

ABRvS 12 juni 2013, ECLI:NL:RVS:2013:CA2883;

zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 3 juni 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BI6049), volgt uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 11 van de Wob dat het interne karakter van een stuk wordt bepaald door het oogmerk waarmee dit is opgesteld. Degene die het document heeft opgesteld moet de bedoeling hebben gehad dat dit zou dienen voor zichzelf of voor het gebruik door anderen binnen de overheid. Voorts heeft de Afdeling eerder overwogen (onder meer in de uitspraak van 26 november 2003, ECLI:NL:RVS:2003:AN8855), dat ook documenten afkomstig van derden die niet tot de kring van de overheid behoren, kunnen worden aangemerkt als documenten die zijn opgemaakt ten behoeve van intern beraad indien de documenten met dat oogmerk zijn opgesteld. Het interne karakter van het beraad komt evenwel te vervallen wanneer daaraan het karakter van advisering of gestructureerd overleg moet worden toegekend (Kamerstukken II 1986/87, 19 859, nr. 3, blz. 13). Voorts heeft de Afdeling in de hiervoor onder 7 vermelde uitspraak van 19 januari 2011 geoordeeld dat de daar in geding zijnde e-mailberichten niet het karakter dragen van advisering of gestructureerd overleg, reeds omdat het een specifiek, op een beperkte periode betrekking hebbend, project betreft. De zowel van interne als van externe organisaties afkomstige adviezen zijn een reactie op het verzoek van de burgemeester om hem te adviseren over het verlenen van een vergunning en daaraan te verbinden voorwaarden voor het evenement de Wereldhavendagen. Nu de reacties van de interne organisaties zijn gegeven met het oog op de oordeelsvorming door de burgemeester over de aanvraag om een vergunning voor dit specifieke evenement is de Afdeling, onder verwijzing naar haar uitspraak van 22 mei 2013, ECLI:NL:RVS:2013:CA0664, van oordeel dat deze zijn opgesteld met het oogmerk te dienen ten behoeve van intern beraad. Over de adviezen van de externe organisaties, wordt overwogen dat uit de aangehaalde wetsgeschiedenis volgt dat de enkele betrokkenheid van externe personen of organen bij het verzamelen van gegevens, het ontwikkelen van beleidsalternatieven en/of de afronding van het beraad binnen het overheidsorgaan niet maakt dat het interne karakter van het beraad daarmee vervalt. De reacties van de externe organisaties zijn eveneens gegeven met het oog op de oordeelsvorming door de burgemeester over de aanvraag om een vergunning voor het specifieke evenement de Wereldhavendagen. Deze in dit geval door de burgemeester geraadpleegde externe organisaties wordt niet bij ieder te organiseren evenement door de burgemeester advies gevraagd. Afhankelijk van het karakter van het evenement beziet de burgemeester aan welke externe organisaties hij advies zal vragen. De Afdeling is, onder verwijzing naar bovengemelde uitspraak van 22 mei 2013, van oordeel dat de adviezen van de externe organisaties, anders dan de rechtbank heeft overwogen, niet het karakter hebben van gestructureerd overleg. Deze zijn derhalve eveneens opgesteld ten behoeve van intern beraad. Nu alle betrokken adviezen zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad, behoeft de vraag of de rechtbank de politie Rotterdam-Rijnmond terecht heeft aangemerkt als externe organisatie geen beantwoording meer. Gelet op het vorenstaande, heeft de burgemeester terecht aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte geen oordeel heeft gegeven over het standpunt van de burgemeester dat de adviezen in de documenten 7 persoonlijke beleidsopvattingen bevatten en feiten die daarmee zodanig zijn verweven dat deze niet voor openbaarmaking in aanmerking komen. Met het oog op een goede voorbereiding van het evenement en de beslissing over de vergunningverlening heeft het in het document 9 bedoelde dienstenoverleg plaatsgevonden. De in het kader daarvan opgestelde notulen zijn bestemd voor de deelnemers van het overleg, waarbij de samenstelling van de deelnemers per overleg en per te organiseren evenement verschilt. Het dienstenoverleg draagt daarom evenmin het karakter van gestructureerd overleg en de notulen van dat overleg zijn derhalve opgesteld ten behoeve van intern beraad.

D.2: Toepassing aan artikel 11 lid 2

ABRvS 14 oktober 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BK0116;

met betrekking tot de overige stukken is de ABRvS van oordeel dat deze zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad en persoonlijke beleidsopvattingen bevatten. De beslissing om over persoonlijke beleidsopvattingen informatie te verstrekken is aan het bestuursorgaan. Indien het op basis van zijn discretionaire bevoegdheid, met het oog op een goede en democratische bestuursvoering, besluit om over persoonlijke beleidsopvattingen informatie te verstrekken, kan het dit slechts in tot personen herleidbare vorm doen indien de betrokkene daarmee heeft ingestemd. Dat neemt evenwel niet weg dat het bestuursorgaan dat verantwoordelijk is voor de betrokken bestuursvoering, bevoegd is om, los van de bereidheid van betrokkenen om in te stemmen met openbaarmaking, de informatie niet te verschaffen (Kamerstukken II 1986/87, 19 859, nr. 3, p. 38). In dit geval kan, anders dan [appellant] heeft betoogd, niet worden geoordeeld dat de minister niet in redelijkheid heeft mogen afzien van gebruikmaking van zijn in artikel 11, tweede lid, van de Wob neergelegde bevoegdheid omdat niet is gebleken dat een goede en democratische bestuursvoering met openbaarmaking is gediend. Aan het vragen van de in de tweede volzin van artikel 11, tweede lid, van de Wob bedoelde instemming is de minister dan ook terecht niet toegekomen. De rechtbank heeft derhalve met juistheid overwogen dat de minister terecht op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob heeft geweigerd de overige documenten openbaar te maken.

ABRvS 8 juli 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BJ1890,Gst. 2009/96;

de ABRvS gaat minder ver en acht het wel of niet toepassen van de bevoegdheid van artikel 11, tweede lid, van de Wob toch vooral een beslissing van het bestuursorgaan. De verzoeker die meent dat ten onrechte geen gebruik is gemaakt van de bevoegdheid tot anonimiseren, moet aantonen dat de goede en democratische bestuursvoering gediend zou zijn met een dergelijke verstrekking.

ABRvS 3 juni 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BI6049;

geheel eenduidig is de lijn van de ABRvS niet. Een andere keer oordeelt zij immers in lijn met de hiervoor besproken uitspraak van de rechtbank en stelt eveneens dat het bestuursorgaan in ieder geval blijk moet geven van een beoordeling van het wel of niet kunnen toepassen van de bevoegdheid als bedoeld in artikel 11, tweede lid, van de Wob.

ABRvS 22 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:100;

[verzoeker] heeft zich in zijn beroepschrift bij de rechtbank gericht tegen het oordeel van de HRvA dat de informatie niet kan worden verstrekt, omdat de meningen herleidbaar zijn tot personen. Hiermee heeft [verzoeker] zich gericht op artikel 11, tweede lid, van de Wob. Aan het tweede lid van artikel 11 van de Wob kan echter pas worden toegekomen, wanneer aan het eerste lid van het artikel is voldaan. De rechtbank heeft derhalve terecht beoordeeld of artikel 11, eerste lid, van de Wob aan openbaarmaking van het preadvies in de weg staat. De HRvA heeft voorts geen belang bij beoordeling van het betoog dat hij daardoor in zijn belangen is geschaad, nu de HRvA zich reeds in het besluit van 22 juni 2011 op het standpunt heeft gesteld dat het preadvies persoonlijke beleidsopvattingen bevat.

Rb. ’s-Hertogenbosch 28 april 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BK2792;

zonder blijk te geven van het onderzoeken van de mogelijkheid om toepassing te geven aan artikel 11, tweede lid, van de Wob riskeert het bestuursorgaan een oordeel van de rechtbank inhoudende dat het besluit in strijd met de vereiste zorgvuldigheid tot stand is genomen. Dit klemt te meer indien blijkt dat informatie uit dergelijke documenten in andere, wel openbare, documenten is verwerkt.

D.3: Artikel 11 lid 4, Wob; milieu-informatie

ABRvS 3 juni 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BI6049;

met de rechtbank is de ABRvS van oordeel dat document N milieu-informatie als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder g, Wob, gelezen in samenhang met artikel 19.1a lid 1 Wet milieubeheer bevat. De rechtbank heeft derhalve terecht overwogen dat Luchtverkeersleiding Nederland (LVNL) in het in beroep bestreden besluit de in artikel 11, vierde lid, van de Wob voorgeschreven belangenafweging had moeten maken. Nu LVNL dit niet heeft gedaan, heeft de rechtbank met juistheid geoordeeld dat de weigering om document N openbaar te maken niet op een deugdelijke motivering berust.

Rb. ’s-Gravenhage 25 november 2009, ECLI:NL:RBSGR:2009:BL0767;

het enkele feit dat een project – zoals de onderhavige hoogspanningsverbinding – (mogelijk) gevolgen heeft voor het milieu die op enig moment betrokken zullen moeten worden in de afweging over de realisatie van het project – hetgeen verweerder erkent – betekent nog niet zonder meer dat elke persoonlijke beleidsopvatting die wordt ingebracht in het besluitvormingstraject dat aan dat project ten grondslag ligt, als milieu-informatie heeft te gelden. Die kwalificatie blijft afhankelijk van de aard van de informatie en in welke relatie zij moet worden gezien tot de (mogelijke) milieugevolgen. Nu in dit geval geen sprake is van milieu-informatie was verweerder niet gehouden de belangen bedoeld in artikel 11, vierde lid, van de Wob tegen elkaar af te wegen

D.4: Varia

ABRvS 18 september 2013;

de Afdeling begrijpt het betoog van Joh. Enschedé aldus dat het college niet met toepassing van artikel 11, eerste lid, van de Wob het verzoek tot opheffing van de geheimhouding van bijlage 1 en 2 van de nota gedeeltelijk mocht afwijzen. Dit betoog slaagt. Het college mag aan de oplegging van geheimhouding krachtens artikel 55, eerste lid, van de Gemeentewet slechts een belang als bedoeld in artikel 10 van de Wob ten grondslag leggen. Derhalve mag het college ook de weigering die geheimhouding op te heffen, slechts baseren op een belang als bedoeld in dat artikel. De rechtbank heeft dit niet onderkend. Gelet hierop, heeft de rechtbank evenmin onderkend dat het college niet met een verwijzing naar de besluiten tot geheimhouding krachtens artikel 55 van de Gemeentewet en tot weigering die volledig op te heffen mocht weigeren bijlage 1 en 2 bij de nota openbaar te maken.