JB 2017/19, RvS 23-11-2016, ECLI:NL:RVS:2016:3140, 201507807/1/A3 (met annotatie van J.L.W. Broeksteeg)

Inhoudsindicatie

Wob-verzoek, Oplegging geheimhouding door gemeenteraad, Verzoek om opheffing geheimhouding, Belanghebbende, Wijziging jurisprudentie

Samenvatting

Het beroep, gericht tegen het besluit tot afwijzing van het verzoek van appellant om opheffing van de geheimhouding, opgelegd met betrekking tot de overeenkomst en onderliggende stukken betreffende een woonzorgcentrum, heeft de rechtbank niet-ontvankelijk verklaard omdat appellant niet als belanghebbende bij dat besluit kan worden aangemerkt.

Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen zijn besluiten tot het opleggen van geheimhouding en tot het weigeren van de opheffing daarvan primair gericht tot de leden van de raad. Deze besluiten hebben voor hen rechtsgevolgen. In zijn algemeenheid is echter niet uit te sluiten dat er personen of rechtspersonen zijn die een zodanige betrokkenheid hebben bij stukken waarvan geheimhouding is opgelegd, dat zij door deze besluiten rechtstreeks in hun belangen worden geraakt en zij daarom belanghebbende daarbij zijn.

De Afdeling is thans van oordeel dat de indiener van een verzoek om openbaarmaking van documenten waarvan geheimhouding is opgelegd, als belanghebbende in deze zin moet worden aangemerkt. Daartoe wordt overwogen dat een verzoek om openbaarmaking van documenten waarvan geheimhouding is opgelegd, altijd tevens moet worden opgevat als verzoek om opheffing van die geheimhouding. Dit betekent dat de indiener van het verzoek zowel belanghebbende is bij het besluit op het verzoek om openbaarmaking als bij het besluit op het verzoek om opheffing van de geheimhouding. Het vorenstaande betekent voorts dat voor zover het verzoek om opheffing van de geheimhouding bij een ander bestuursorgaan moet worden ingediend, op de ontvanger van het verzoek een doorzendplicht rust. In afwachting van het besluit van het andere bestuursorgaan wordt de beslistermijn op het verzoek om openbaarmaking opgeschort.

Appellant heeft een verzoek gedaan om openbaarmaking van stukken waarvan geheimhouding is opgelegd. Dit verzoek is uiteindelijk tevens opgevat als verzoek om opheffing van de geheimhouding. Appellant is belanghebbende is bij het besluit op laatstgenoemd verzoek. De rechtbank had het beroep niet niet-ontvankelijk verklaren.

Uitspraak

Procesverloop

Bij besluit van 9 oktober 2014 heeft de raad het verzoek van [appellant] om opheffing van de geheimhouding die door hem in de vergadering van 12 juni 2013 is opgelegd met betrekking tot de overeenkomst en onderliggende stukken betreffende woonzorgcentrum Van Haarenshuus in Sint Annaparochie (hierna: de stukken), afgewezen.

[appellant] heeft daartegen bezwaar gemaakt en de raad verzocht in te stemmen met rechtstreeks beroep, als bedoeld in artikel 7:1a van de Awb. De raad heeft ingestemd met dit verzoek en het bezwaarschift doorgezonden naar de rechtbank.

Bij uitspraak van 4 september 2015 heeft de rechtbank het beroep van [appellant] tegen het besluit van 9 oktober 2014 niet-ontvankelijk verklaard. Deze uitspraak is aangehecht (niet opgenomen; red.).

Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.

[appellant] heeft de Afdeling toestemming, als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb, verleend.

De raad heeft een verweerschrift ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 augustus 2016, waar [appellant], bijgestaan door mr. A. Maandag, advocaat te Velsen, en de raad, vertegenwoordigd door mr. I. van der Meer, advocaat te Leeuwarden, en J. de Groot-Sjoerdsma, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.

Na het sluiten van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek heropend.

De raad heeft bij brief van 7 september 2016 meegedeeld dat op het besluit van 12 juni 2013 geen geheimhouding rust en dit besluit aan de Afdeling toegezonden.

[appellant] en de raad hebben een nader stuk ingediend.

Desgevraagd hebben partijen toestemming verleend voor het achterwege laten van een nadere zitting. Daarop heeft de Afdeling het onderzoek gesloten.

Overwegingen

Inleiding

1. [appellant] is journalist en uit dien hoofde geïnteresseerd in de financiële gevolgen voor de gemeente van de afspraken die zijn gemaakt teneinde het conflict met betrekking tot de bouw van woonzorgcentrum Van Haarenshuus in Sint Annaparochie te beëindigen. Daarom heeft [appellant] op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) verzocht om openbaarmaking van de stukken. Het college van burgemeester en wethouders heeft dit verzoek van [appellant] afgewezen en zich op het standpunt gesteld dat de stukken onder de bij besluit van 12 juni 2013 opgelegde geheimhouding als bedoeld in artikel 25, eerste lid, van de Gemeentewet vallen. Het Wob-verzoek van [appellant] is uiteindelijk tevens opgevat als verzoek om opheffing van deze geheimhouding.

De aangevallen uitspraak

2. De rechtbank heeft geoordeeld dat het beroep niet-ontvankelijk is omdat [appellant] niet als belanghebbende bij het besluit van 9 oktober 2014 tot weigering de geheimhouding op te heffen, kan worden aangemerkt.

Einduitspraak op het hoger beroep

3. [appellant] bestrijdt het oordeel van de rechtbank. Hij wijst er op dat hij zelf heeft verzocht om opheffing van de eerder opgelegde geheimhouding met betrekking tot de stukken. Voorts voert hij aan dat hij optreedt als vertegenwoordiger van de media en dat het zijn taak is overheden kritisch te volgen. Ter ondersteuning hiervan heeft hij gewezen op jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens waarin de persvrijheid en de vrijheid van meningsuiting in een democratische samenleving aan de orde zijn.

3.1. Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.

3.2. Ingevolge artikel 25, eerste lid, van de Gemeentewet kan de raad op grond van een belang, genoemd in artikel 10 van de Wob, omtrent het in een besloten vergadering behandelde en omtrent de inhoud van de stukken die aan de raad worden overgelegd, geheimhouding opleggen. Geheimhouding omtrent het in een besloten vergadering behandelde wordt tijdens die vergadering opgelegd. De geheimhouding wordt door hen die bij de behandeling aanwezig waren en allen die van het behandelde of de stukken kennis dragen, in acht genomen totdat de raad haar opheft.

3.3. Zoals de rechtbank terecht onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 18 september 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:1183) heeft overwogen zijn besluiten tot het opleggen van geheimhouding en tot het weigeren van de opheffing daarvan primair gericht tot de leden van de raad. Deze besluiten hebben voor hen rechtsgevolgen. In zijn algemeenheid is echter niet uit te sluiten dat er personen of rechtspersonen zijn die een zodanige betrokkenheid hebben bij stukken waarvan geheimhouding is opgelegd, dat zij door deze besluiten rechtstreeks in hun belangen worden geraakt en zij daarom belanghebbende daarbij zijn.

De Afdeling is thans van oordeel dat de indiener van een verzoek om openbaarmaking van documenten waarvan geheimhouding is opgelegd, als belanghebbende in deze zin moet worden aangemerkt. Daartoe wordt overwogen dat, zoals de Afdeling eveneens thans van oordeel is, een verzoek om openbaarmaking van documenten waarvan geheimhouding is opgelegd, altijd tevens moet worden opgevat als verzoek om opheffing van die geheimhouding. Dit betekent dat de indiener van het verzoek zowel belanghebbende is bij het besluit op het verzoek om openbaarmaking als bij het besluit op het verzoek om opheffing van de geheimhouding. Het vorenstaande betekent voorts dat voor zover het verzoek om opheffing van de geheimhouding bij een ander bestuursorgaan moet worden ingediend, op de ontvanger van het verzoek een doorzendplicht rust. In afwachting van het besluit van het andere bestuursorgaan wordt de beslistermijn op het verzoek om openbaarmaking opgeschort.

3.4. [appellant] heeft een verzoek gedaan om openbaarmaking van stukken waarvan geheimhouding is opgelegd. Dit verzoek is uiteindelijk tevens opgevat als verzoek om opheffing van de geheimhouding. Uit het vorenstaande volgt dat [appellant] belanghebbende is bij het besluit op laatstgenoemd verzoek. Gelet op dit oordeel van de Afdeling had de rechtbank het beroep niet niet-ontvankelijk moeten verklaren.

4. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd.

5. Gelet hierop behoeft hetgeen [appellant] voor het overige in hoger beroep heeft aangevoerd geen bespreking meer.

6. De raad dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.

Tussenuitspraak op het beroep

7. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het besluit van 9 oktober 2014 beoordelen in het licht van de daartegen in eerste aanleg voorgedragen beroepsgronden.

8. Ingevolge artikel 8:51d van de Awb kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.

9. [appellant] voert aan dat het besluit van 9 oktober 2014 niet is gemotiveerd.

10. Dit betoog slaagt. Het besluit van 9 oktober 2014 bevat geen motivering en is daarom genomen in strijd met het in artikel 3:46 van de Awb opgenomen motiveringsbeginsel.

11. De Afdeling ziet in het belang bij een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding de raad met toepassing van artikel 8:51d van de Awb op te dragen het gebrek in het besluit te herstellen door met inachtneming van hetgeen [appellant] heeft aangevoerd het besluit alsnog toereikend te motiveren of een nieuw primair besluit te nemen. Daartoe zal de Afdeling een termijn stellen.

12. In de einduitspraak zal worden beslist over de door [appellant] in beroep gemaakte proceskosten.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I. verklaart het hoger beroep gegrond;

II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 4 september 2015 in zaak nr. 15/761;

III. draagt de raad van de gemeente het Bildt op om binnen twaalf weken na de verzending van deze uitspraak en met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen het besluit van 9 oktober 2014 alsnog toereikend te motiveren of in plaats daarvan een nieuw besluit te nemen en dit aan de Afdeling te zenden;

IV. veroordeelt de raad van de gemeente het Bildt tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.020,65 (zegge: duizendtwintig euro en vijfenzestig cent), voor een gedeelte groot € 992 (zegge: negenhonderdtweeënnegentig euro) toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;

V. verstaat dat de raad van de gemeente het Bildt aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 248 (zegge: tweehonderdachtenveertig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.

Noot

1. De gemeenteraad kan op grond van art. 25 Gemeentewet geheimhouding opleggen omtrent de inhoud van de stukken die aan hem zijn overgelegd. De belangen van geheimhouding zijn genoemd in art. 10 van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob). De geheimhouding geldt, totdat de raad haar opheft, voor allen die van de betreffende stukken kennis dragen. Dat zijn derhalve primair de raadsleden. Maar er kunnen meer personen kennis dragen van de stukken. Zo kennen de burgemeester, de wethouders en de griffier in de regel de raadsstukken. Veelal zullen ook enkele ambtenaren kennis dragen van stukken waarop geheimhouding rust. Ook derden kunnen kennis dragen van de stukken. Zo is het aannemelijk dat de directie van het woonzorgcentrum in kwestie de stukken kent waarop de raad geheimhouding heeft gelegd. Dan geldt de geheimhouding ook voor haar. Schending van de geheimhouding kan strafrechtelijke vervolging (art. 272 WvSr) tot gevolg hebben.

2. De verhouding van art. 25 Gemeentewet tot de Wob is onderwerp geweest van parlementaire beraadslaging. Bij de totstandkoming van de Gemeentewet-1994 was de regering niet echt eenduidig: art. 25 Gemeentewet bevat een specifieke regeling, maar een Wob-verzoek van stukken waarop de raad geheimhouding heeft gelegd, kan slechts worden geweigerd op de gronden die de Wob noemt (Kamerstukken II 1985/96, 19403, nr. 3, p. 59-60 en p. 82-83). De Afdeling is wel duidelijk. In ABRvS 11 september 2002, «JB» 2002/320 oordeelt zij dat art. 25 Gemeentewet een uitputtende regeling is, dat toepassing van de Wob afbreuk zou doen aan art. 25 Gemeentewet en dat dit artikel voorrang heeft op de Wob. Ook in de literatuur wordt aangenomen dat art. 25 Gemeentewet derogeert aan de Wob (zie bijvoorbeeld: S.A.J. Munneke, Inlichtingenplichten en verschoningsgronden in het staatsrecht, Deventer: Kluwer 2006, p. 263 en p. 269).

3. Eerder ging de Afdeling uit van een beperkte belanghebbendheid bij een besluit tot oplegging van geheimhouding. Niet-raadsleden werden niet snel als belanghebbende aangemerkt. Dat gold bijvoorbeeld voor een voorzitter van een in de raad vertegenwoordigde politieke partij (ABRvS 26 oktober 2005, «JB» 2006/9, m.nt. Broeksteeg). Hij onderscheidt zich, aldus de Afdeling, niet ten opzichte van anderen. In deze uitspraak sluit de Afdeling echter niet uit dat er, behalve gemeenteraadsleden en anderen op wie de geheimhoudingsplicht rust, personen zijn die een zodanige betrokkenheid kunnen hebben bij de geheime stukken, dat zij door het geheimhoudingsbesluit rechtstreeks in hun belang worden geraakt. De Afdeling werkt dat in deze uitspraak echter niet uit. De uitspraak is door lagere rechters overgenomen. Zie bijvoorbeeld: Rechtbank Zwolle-Lelystad 15 maart 2012, ECLI:NL:RBZLY:2012:BV9143 (een betrokken en deskundig burger); Rechtbank Utrecht 21 september 2012, ECLI:NL:RBUTR:2012:BX8017 (belangenvereniging); Rechtbank Midden-Nederland 28 maart 2013, ECLI:NL:RBMNE:2013:BZ5790 (journalist). Een uitzondering op de regel: Rechtbank Rotterdam 12 mei 2015, ECLI:NL:RBROT:2015:3329 (projectontwikkelaars). Ook de Afdeling heeft eerder een uitzondering erkend, namelijk ten aanzien van bodemsanering en kostenverhaal daarvan op een bedrijf en waarvan op de stukken ter zake geheimhouding was gelegd (ABRvS 18 september 2013, AB 2014, 146, m.nt. Daalder).

4. In de onderhavige uitspraak gaat de Afdeling om. Een journalist doet een beroep op de Wob. Terecht is het verzoek om openbaarmaking opgevat als een verzoek om opheffing van de door de raad opgelegde geheimhouding. Immers, zoals gezegd, art. 25 Gemeentewet derogeert aan de Wob. De Afdeling verwijst naar haar eerdere, hiervoor genoemde jurisprudentie uit 2013. In r.o. 3.3. komt zij echter tot een andere redenering (‘is thans van oordeel’): de indiener van een verzoek om openbaarmaking van documenten is belanghebbende, omdat dit verzoek ‘altijd tevens moet worden opgevat als verzoek om opheffing van die geheimhouding’. Degene die een Wob-verzoek heeft ingediend en daarbij derhalve belanghebbende is, is dat ook ten aanzien van het verzoek om opheffing van de geheimhouding. Dat is op zich een logische conclusie, maar het verruimt de belanghebbendheid bij een besluit tot oplegging van geheimhouding wel aanzienlijk. Zodra eerst een Wob-verzoek is gedaan, staat belanghebbendheid daarbij vast en daarmee ook bij oplegging van geheimhouding. Het betekent dat de rechter vaker inhoudelijk moet toetsen of de geheimhouding op goede gronden is opgelegd. Daarmee heeft hij echter ruime ervaring: zoals gezegd gelden daarvoor de belangen van art. 10 Wob.

J.L.W. Broeksteeg

Verder lezen
Terug naar overzicht