JG 2017/42, RvS 24-05-2017, ECLI:NL:RVS:2017:1389, 201605719/1/A3 (met annotatie van mr. H.S. de Vries)

Inhoudsindicatie

Ligplaats bedrijfsvaartuig, Duur ontheffingsbeleid, Overgangsbepaling APV, Zorgvuldigheid, Oplossen conflict als belang

Samenvatting

Ontheffing voor ligplaats met dekschuit in centrum Amsterdam gedurende overgangstermijn van zes jaar. Beroep tegen de ontheffing en de lange overgangstermijn.

Uitspraak

Appellant huurt een loods aan een gracht in het centrum van Amsterdam. Op deze plek aan de gracht ligt vanaf 1973 een dekschuit met hijsblokje (hierna: dekschuit) afgemeerd. Deze dekschuit behoort toe aan een derde.

Bij besluit van 20 december 2005 heeft de voorganger van het algemeen bestuur aan de derde op grond van een advies van de bezwaarschriftencommissie, toestemming verleend om de dekschuit als bedrijfsvaartuig aldaar ligplaats in te laten nemen. Deze toestemming is verleend omdat volgens het besluit de dekschuit onder de overgangsrechtelijke bepaling van de APV 1983 valt en dat daarom voor de dekschuit een ligplaatsvergunning moet worden geacht te zijn verleend.

In 2010 is de Verordening op het binnenwater vastgesteld. Het ligplaats innemen valt daarmee voortaan onder deze verordening.

Bij besluit van 10 mei 2011 heeft het algemeen bestuur de toestemming om daar ligplaats in te nemen ingetrokken omdat niet zou zijn aangetoond dat de dekschuit een reëel bedrijf met watergebonden activiteiten is. Vervolgens is de handhavingsprocedure gestart. Tijdens de procedure die daarop volgde  zijn partijen ook in overleg getreden en zijn tot een minnelijke schikking gekomen waarbij de handhavingsprocedure is gestopt.

Het algemeen bestuur heeft vervolgens op 13 februari 2013 aan deze derde op grond van de Verordening op het binnenwater 2010 ontheffing verleend om tot 1 februari 2019 op deze locatie met de dekschuit ligplaats in te nemen.

Appellant is hiertegen een procedure gestart. Zij vindt onder meer de termijn van zes jaar te lang.

In de Uitvoeringsnota, behorende bij deze verordening, zijn beleidsregels neergelegd voor het afmeren van bedrijfsvaartuigen in de binnenstad. Op grond van de Uitvoeringsnota leggen objecten, waartoe ook de dekschuit moet worden gerekend, in beginsel een onnodig beslag op het openbare water en dienen uit dien hoofde te worden verwijderd.

Tevens is vastgelegd dat bij handhaving van bedrijfsvaartuigen die zonder de destijds verplichte APV-vergunning ligplaats hadden ingenomen een begunstigingstermijn van twee jaar in heel oude gevallen moet worden toegepast.

De overgangsperiode van zes jaar is volgens het algemeen bestuur mede overeengekomen om het langdurig conflict met deze derde tot een einde te brengen.

De rechtbank acht het beroep gegrond. Er is onvoldoende gemotiveerd waarom de ontheffing voor zes jaar is verleend. Het algemeen bestuur gaat enerzijds in hoger beroep neemt anderzijds op 26 mei 2015 een nieuw besluit. Op 17 februari 2016 doet de Afdeling uitspraak op het hoger beroep, waarbij eveneens het nieuwe besluit onderdeel uitmaakt van het geding.

De Afdeling constateert dat het besluit van 26 mei 2015 met aangepaste onderbouwing weer op dezelfde feiten neerkomt. De onderbouwing stoelt met name op het belang dat hiermee een langjarig conflict tot een einde wordt gebracht. Het meewegen van dit feit heeft, zo overweegt de Afdeling het ongewenste gevolg dat het algemeen bestuur aan procederende burgers meer rechten toekent dan aan niet-procederende burgers. Dit is in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel.

De uitspraak van de rechtbank wordt bevestigd en het beroep tegen het nieuwe besluit wordt gegrond verklaard. Het algemeen bestuur moet een nieuw besluit nemen en de Afdeling bepaalt dat daartegen uitsluitend beroep bij de Afdeling kan worden ingesteld.

Het algemeen bestuur neemt op 17 juni 2016 een nieuw besluit. In dit besluit worden de besluiten van 13 februari 2013 en van 10 mei 2011 ingetrokken. Hiermee beoogt het algemeen bestuur om het besluit van 20 december 2005, waarin staat dat de dekschuit onder de overgangsrechtelijke bepaling van de destijds geldende APV 1983 valt en er daarom geacht moet worden dat een ligplaatsvergunning is verleend, weer te laten herleven. Aan deze ligplaatsvergunning wordt in het nieuwe besluit een termijn tot 1 februari 2019 verbonden.

Appellant stelt beroep in tegen dit besluit bij de Afdeling.

De Afdeling overweegt dat het besluit van 20 december 2005 een besluit op bezwaar is tegen een last onder dwangsom tot verwijdering van de dekschuit. Dit bezwaar is gegrond verklaard en de last onder dwangsom is ingetrokken. Daarbij is het advies van de bezwaarcommissie overgenomen waaruit kan worden opgemaakt dat de dekschuit ligplaats had ingenomen voordat een verbod daarop gold. In het advies werd daarop de conclusie getrokken dat de dekschuit onder de overgangsbepaling valt.

De Afdeling overweegt dat het besluit op bezwaar van 20 december 2005 in rechte onaantastbaar is geworden. De gelding van het rechtsgevolg van dit besluit is, zo overweegt de Afdeling gericht op de gegrondverklaring van het bezwaar en intrekking van de last onder dwangsom. De Afdeling overweegt vervolgens dat dit niet met zich meebrengt dat de vaststelling dat de dekschuit onder het overgangsrecht valt aan het besluit ten grondslag is gelegd, waardoor moet worden geacht dat een ligplaatsvergunning is verleend. Deze vaststelling is daarmee niet in rechte onaantastbaar geworden. De Afdeling onderzoekt vervolgens zelf of de dekschuit onder de overgangsrecht viel. De Afdeling overweegt dat ter zitting is vastgesteld dat de APV 1955 van kracht was op het moment waarop met de dekschuit ligplaats is ingenomen. Daarin was het verbod opgenomen tot het innemen van een ligplaats. Er is niet gebleken dat voor het innemen een vergunning of een ontheffing is verleend. De dekschuit heeft dus in of omstreeks 1973 illegaal ligplaats ingenomen. Met de intrekking van het besluit van 10 mei 2011 is derhalve niet bewerkstelligd dat een vergunning geldt om als bedrijfsvaartuig met de dekschuit ligplaats in te nemen. Het beroep is gegrond.

De Afdeling voorziet zelf in de zaak en concludeert dat het algemeen bestuur bevoegd is om handhavend op te treden en in de regel van deze bevoegdheid gebruik zal moeten maken. Dit is slechts anders als er concreet zicht op legalisatie bestaat. De Afdeling overweegt nog dat niet valt in te zien dat een langere begunstigingstermijn moet worden aangehouden dan de twee jaar die in de Uitvoeringsnota is vastgelegd. De Afdeling besluit met de overweging dat het in deze zaak niet valt in te zien dat een langere termijn wordt geboden dan strikt noodzakelijk is om de overtreding te beëindigen.

Noot

Een lastig te lezen uitspraak vanwege de vele besluiten en procedures die aan deze uitspraak vooraf gingen. Daarbij bevat de uitspraak van 17 februari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:387 veel informatie die de casus verduidelijkt. Twee onderdelen in de uitspraak zijn de moeite waard om te worden uitgediept.

Volgens informatie op de laatste zitting heeft de dekschuit met hijsblok op de betreffende locatie vanaf 1973 ligplaats ingenomen. De ligplaats ligt achter het perceel van appellant die daar graag ligplaats wil hebben voor haar salonboot.

Sinds 2005 is er discussie over de vraag of de dekschuit als bedrijfsvaartuig of als object moet worden beschouwd. Indien de dekschuit een bedrijfsvaartuig zou zijn, dan zou een ligplaatsvergunning voor onbepaalde tijd worden verleend. Indien de dekschuit een object zou zijn, dan zou conform de Uitvoeringsnota een ontheffing voor een maximale duur van twee jaar worden verleend.

Het algemeen bestuur start in 2004/2005 een handhavingsprocedure door het opleggen van een last onder dwangsom en stelt zich op het standpunt dat de dekschuit, zoals hij is afgemeerd geen bedrijfsvaartuig is. De bezwaarschriftencommissie komt evenwel tot een ander oordeel en merkt de dekschuit wel aan als een bedrijfsvaartuig. Tevens merkt de adviescommissie op dat het vaartuig al ligplaats had ingenomen voordat de APV 1983 werd vastgesteld. Daarmee zou het ligplaats innemen onder de overgangsbepaling van de APV vallen en zou er sprake zijn van een vergunning van rechtswege.

Het algemeen bestuur neemt dit advies over en trekt haar last onder dwangsom in.

In 2010 wordt de Verordening op de binnenwateren 2010 (Vob) vastgesteld, waarin onderscheid wordt gemaakt tussen bedrijfsvaartuigen en (andere) objecten. De Vob ziet op de inrichting en het beheer van de openbare ruimte voor zover het gaat om water in de gemeente Amsterdam. De Vob is getroffen met het oog op een doelmatig gebruik van de ligplaatsencapaciteit, de openbare orde, de vlotte en veilige doorvaart, de welstand, veiligheid en het milieu.

Het algemeen bestuur is van mening dat de dekschuit niet meer als bedrijfsvaartuig in gebruik is en start opnieuw een handhavingsprocedure op.

In die periode komen partijen weer in overleg met elkaar en de uitkomst is dat beide partijen kunnen instemmen met een overgangsperiode van zes jaar, in plaats van de twee jaar die in de Verordening is opgenomen. Het algemeen bestuur verleent vervolgens een ontheffing voor de duur van zes jaar tot 1 februari 2019. Kennelijk bestond er bij het algemeen bestuur onzekerheid over een goede juridische afloop van de handhavingsactie ten aanzien van de discussie bedrijfsvaartuig versus object, want anders valt niet te begrijpen dat het bestuur heeft ingestemd met een periode van zes jaar.

Hiertegen komt de Stichting in beroep. De dekschuit wordt aangemerkt als object in de zin van de Vob en de vraag concentreert zich om de saneringstermijn van zes jaar. De Vob kent voor dit soort gevallen een termijn van maximaal twee jaar. De onderbouwing van het algemeen bestuur om in dit geval voor zes jaar te kiezen is in de eerste plaats in strijd met de verordening, maar zowel de rechtbank als de Afdeling bestuursrecht merken fijntjes op dat wat er ook zij van het meewegen hiervan om een einde te maken aan een langdurig conflict, dit (doorslaggevend) belang een ongewenst gevolg heeft, omdat op deze manier aan procederende burgers meer rechten worden toegekend dan aan niet-procederende burgers. Dit is in strijd met de zorgvuldigheid. Een mooie uitspraak, waaruit volgt dat niet van bestuursrechtelijke (dwingende) termijnen in een verordening kan worden afgeweken, indien die verordening niet daartoe de ruimte geeft. Dit gaat ten koste van de rechtszekerheid. Maar daarmee is het einde nog niet in zicht.

Het beroep strekt zich ook uit over de twee relevante besluiten die het algemeen bestuur na 2005 intrekt, waardoor, volgens het algemeen bestuur, het besluit op bezwaar van 20 december 2005 herleeft. De dekschuit is een bedrijfsvaartuig en heeft volgens het algemeen bestuur een vergunning van rechtswege, omdat het onder het overgangsrecht van de APV 1983 valt. Wel wordt een wijziging op dit besluit vastgesteld – waarbij weer eerst een vaststellingsovereenkomst wordt gesloten met de eigenaar van de dekschuit – door te bepalen dat de vergunning geldig is tot 1 februari 2019.

De Afdeling had al in de uitspraak van 2016 vastgesteld dat het besluit van 20 december 2005 onaantastbaar was. Hoe moest hier nu mee worden omgegaan? Linksom of rechtsom zou het algemeen bestuur van Amsterdam met haar besluit hetzelfde resultaat boeken als haar vanaf 2013 voor ogen stond.

De Afdeling weet hier echter goed raad mee. Het besluit op bezwaar was gericht tegen de last onder dwangsom en de gegrondverklaring van dat besluit heeft geleid tot intrekking van de last onder dwangsom. Dit brengt volgens de Afdeling niet met zich mee dat er van kan worden uitgegaan dat de dekschuit onder het overgangsrecht valt en dat daarom voor de dekschuit een ligplaatsvergunning moet worden geacht te zijn verleend. Deze vaststelling is, zo overweegt de Afdeling, daarmee niet in rechte onaantastbaar geworden. Dit is misschien in deze casus wel een begrijpelijke wending, maar ook had kunnen worden gesteld dat partijen niet tegen dit onderdeel in het besluit op bezwaar, waar een volledige heroverweging plaatsvindt, in beroep zijn gegaan. Het besluit reikt verder dan het besluit van de last onder dwangsom, maar dat past in het kader van volledige heroverweging en er ontstaat een nieuw besluit, gericht op rechtsgevolgen.

De Afdeling doet vervolgens zelf onderzoek naar de in 1973 rechtsgeldige APV. Dat is de APV 1955. In die APV is een verbod opgenomen voor vaartuigen die gebruikt worden als lichterschip, magazijn of bergplaats van goederen, voor het uitoefenen van enig ander bedrijf dan vervoer, of het drijven van handel, om in het openbaar water te hebben liggen.

Dit betekent aldus de Afdeling dat de dekschuit illegaal ligplaats op deze plaats heeft ingenomen. Tevens betekent dit dat met de intrekking van het besluit van 10 mei 2011, waartoe in het besluit van 17 juni 2016 is besloten, niet is bewerkstelligd dat een vergunning geldt om als bedrijfsvaartuig met de dekschuit ligplaats in te nemen.

Het algemeen bestuur wordt opgedragen om een nieuw besluit te nemen, waarbij de Afdeling opmerkt dat het niet in de rede ligt dat in dit geval wordt vastgehouden aan de uit de Uitvoeringsnota voortvloeiende begunstigingstermijn van maximaal twee jaar, gelet op de voorgeschiedenis van deze zaak, maar dat een termijn wordt geboden die niet langer is dan strikt noodzakelijk om de overtreding te beëindigen.

Is hiermee een einde gekomen aan deze zaak, die vanaf 2005 loopt?

Stel dat het algemeen bestuur in september 2017 een nieuw besluit neemt. Dat is vijf maanden na deze uitspraak. Stel dat een begunstigingstermijn van anderhalf jaar wordt opgenomen als de noodzakelijk termijn. Die termijn valt binnen de twee jaar van de verordening. Dan vervalt die omstreeks 1 februari 2019 en is er feitelijk sprake van de begunstigingstermijn van zes jaar die het algemeen bestuur met deze derde is overeengekomen. Zou er voor die periode een nieuwe procedure worden aangespannen? De Afdeling heeft niet bepaald dat tegen het nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld.

mr. H.S. de Vries

Terug naar overzicht