JIN 2016/183, RvS 01-06-2016, ECLI:NL:RVS:2016:1526, 201504917/1/A3 (met annotatie van R.J.N. Schlössels)
Inhoudsindicatie
Aanwijzingsbesluit, Criteria voor bijboten, Algemeen verbindend voorschrift, Concretiserend besluit van algemene strekking, Absolute competentieSamenvatting
Met het vaststellen van de criteria voor bijboten heeft het college gebruikgemaakt van de regelgevende bevoegdheid die de gemeenteraad hem krachtens artikel 5:25 lid 2 APV heeft gegeven. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de criteria een zelfstandige normstelling inhouden en dat deze voor herhaalde toepassing vatbaar zijn. Deze kunnen immers tegen eenieder die in een van de desbetreffende gebieden met een woonschip ligplaats inneemt, worden ingeroepen. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat de criteria voor bijboten als algemeen verbindende voorschriften dienen te worden aangemerkt.
Bij besluit van 17 juni 2014 heeft het college een ligplaatsverbod ingesteld met uitzondering van (onder meer) tien ligplaatsen aan de Havenweg en vier ligplaatsen aan De Schans. Voorts heeft het bepaald dat op deze ligplaatsen per woonschip maximaal één open bijboot met een maximale lengte van vijf meter, dwars tussen de woonschepen gelegen, wordt toegestaan.
In de uitspraak van 18 november 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:3510) heeft de Afdeling overwogen dat, indien in een verordening niet een gebied is aangewezen waar een verbod of gebod geldt, maar is bepaald dat aanwijzing geschiedt bij nader besluit van het orgaan dat de verordening heeft vastgesteld of van een ander orgaan, die aanwijzing een concretiserend besluit van algemene strekking is. Gezien hetgeen in de uitspraak van 18 november 2015 is overwogen, en gelet op het bepaalde in artikel 5:25 lid 1 APV en het besluit van 17 juni 2014, is dat besluit, voor zover dat het ligplaatsverbod en de daarop gemaakte uitzonderingen betreft, een concretiserend besluit van algemene strekking. Gelet op hetgeen appellanten in hoger beroep hebben aangevoerd, zien hun bezwaren echter niet op het ligplaatsverbod, maar richten die zich op de in het besluit van 17 juni 2014 vermelde criteria voor bijboten.
Met het vaststellen van de criteria voor bijboten heeft het college gebruikgemaakt van de regelgevende bevoegdheid die de gemeenteraad hem krachtens artikel 5:25 lid 2 APV heeft gegeven. In de criteria zijn de hoeveelheid en het soort toegestane bijboten bepaald, alsmede de maximaal toegestane afmeting en de wijze waarop bijboten moeten worden aangelegd. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de criteria een zelfstandige normstelling inhouden en dat deze voor herhaalde toepassing vatbaar zijn. Deze kunnen immers tegen eenieder die in een van de desbetreffende gebieden met een woonschip ligplaats inneemt, worden ingeroepen. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat de criteria voor bijboten als algemeen verbindende voorschriften dienen te worden aangemerkt. De rechtbank heeft voorts terecht geoordeeld dat krachtens het bepaalde in artikel 8:3 lid 1 Awb geen bezwaar of beroep tegen de criteria voor bijboten kon worden ingesteld en het college de bezwaren van appellant derhalve terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard.
Uitspraak
ABRvS:
Procesverloop
Bij besluit van 17 juni 2014 heeft het college bepaald dat het verboden is met een vaartuig ligplaats in te nemen of te hebben, met uitzondering van bepaalde ligplaatsen.
Bij besluit van 21 oktober 2014 heeft het college de door [appellant] daartegen gemaakte bezwaren niet-ontvankelijk verklaard.
Bij uitspraak van 23 april 2015 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht (niet opgenomen; Red.).
Tegen deze uitspraak hebben [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant] en het college hebben aanvullende stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 april 2016, waar [appellant] in de persoon van Meijers zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 5:25, eerste lid, van de Algemene Plaatselijke Verordening Amersfoort (hierna: APV) is het verboden met een vaartuig een ligplaats in te nemen of te hebben op door het college aangewezen gedeelten van openbaar water.
Ingevolge het tweede lid kan het college aan het innemen of hebben van een ligplaats met een vaartuig op niet krachtens het eerste lid aangewezen gedeelten van openbaar water:
a. nadere regels stellen in het belang van de openbare orde, volksgezondheid, veiligheid, milieuhygiëne en het aanzien van de gemeente;
b. beperkingen stellen naar soort en aantal vaartuigen.
2. Bij het besluit van 17 juni 2014 heeft het college het ligplaatsverbod ingesteld met uitzondering van (onder meer) tien ligplaatsen aan de Havenweg en vier ligplaatsen aan De Schans, zoals opgenomen in het bestemmingsplan ‘Ligplaatsen voor woonboten’, vastgesteld door de gemeenteraad op 26 april 2011. Voorts heeft het bepaald dat op deze ligplaatsen per woonschip maximaal één open bijboot met een maximale lengte van vijf meter, dwars tussen de woonschepen gelegen, wordt toegestaan.
[appellant] zijn bewoners van woonschepen waarmee zij ligplaats hebben ingenomen aan de Havenweg te Amersfoort. De door hen tegen het besluit van 17 juni 2014 gemaakte bezwaren worden geacht te zijn gericht tegen de in dat besluit vervatte criteria voor bijboten.
Bij het besluit van 21 oktober 2014 tot niet-ontvankelijkverklaring van de door [appellant] in het bezwaarschrift geuite bezwaren heeft het college zich op het standpunt gesteld dat de criteria voor bijboten zelfstandige normen bevatten die zich voor herhaalde toepassing lenen. Die criteria zijn dan ook algemeen verbindende voorschriften als bedoeld in artikel 8:3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Tegen algemeen verbindende voorschriften staat geen beroep of bezwaar open, aldus het college.
3. De rechtbank heeft geoordeeld dat het college zich terecht op dit standpunt heeft gesteld en dat het de bezwaren van [appellant] terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard.
4. [appellant] betogen dat de rechtbank ten onrechte tot dit oordeel is gekomen. Volgens hen bevatten de criteria voor bijboten weliswaar een zelfstandige normstelling, maar zijn deze zodanig concreet en zien deze slechts op een kleine groep woonschipbewoners, waardoor deze geen algemeen karakter hebben en zich niet voor algemeen herhaalde toepassing lenen.
4.1. In de uitspraak van 18 november 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:3510) heeft de Afdeling overwogen dat, indien in een verordening niet een gebied is aangewezen waar een verbod of gebod geldt, maar is bepaald dat aanwijzing geschiedt bij nader besluit van het orgaan dat de verordening heeft vastgesteld of van een ander orgaan, die aanwijzing een concretiserend besluit van algemene strekking is.
Gezien hetgeen in de uitspraak van 18 november 2015 is overwogen, en gelet op het bepaalde in artikel 5:25, eerste lid, van de APV en het besluit van 17 juni 2014, is dat besluit, voor zover dat het ligplaatsverbod en de daarop gemaakte uitzonderingen betreft, een concretiserend besluit van algemene strekking. Gelet op hetgeen [appellant] in hoger beroep hebben aangevoerd, zien hun bezwaren echter niet op het ligplaatsverbod, maar richten die zich op de in het besluit van 17 juni 2014 vermelde criteria voor bijboten.
4.2. Met het vaststellen van de criteria voor bijboten heeft het college gebruik gemaakt van de regelgevende bevoegdheid die de gemeenteraad hem krachtens artikel 5:25, tweede lid, van de APV heeft gegeven. In de criteria zijn de hoeveelheid en het soort toegestane bijboten bepaald, alsmede de maximaal toegestane afmeting en de wijze waarop bijboten moeten worden aangelegd. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de criteria een zelfstandige normstelling inhouden en dat deze voor herhaalde toepassing vatbaar zijn. Deze kunnen immers tegen een ieder die in een van de desbetreffende gebieden met een woonschip ligplaats inneemt worden ingeroepen. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat de criteria voor bijboten als algemeen verbindende voorschriften dienen te worden aangemerkt. De rechtbank heeft voorts terecht geoordeeld dat krachtens het bepaalde in artikel 8:3, eerste lid, van de Awb geen bezwaar of beroep tegen de criteria voor bijboten kon worden ingesteld en het college de bezwaren van [appellant] derhalve terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard.
Het betoog faalt.
5. Gezien hetgeen hiervoor is overwogen, wordt niet meer toegekomen aan bespreking van de overige door [appellant] naar voren gebrachte betogen.
6. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: bevestigt de aangevallen uitspraak.
Noot
1. Het concretiserend besluit van algemene strekking – en vooral de afbakening ten opzichte van het algemeen verbindend voorschrift (avv) – heeft de afgelopen tijd weer de aandacht van de rechtspraak. Een juiste duiding van een besluit van algemene strekking is van belang voor de bestuursrechtelijke rechtsbescherming. Immers, tegen een avv staat geen rechtstreeks beroep open bij de bestuursrechter (artikel 8:3 lid 1 aanhef onder a Awb) en tegen een concretiserend besluit wel. De bestuursrechtspraak heeft in het verleden regelmatig geworsteld met het onderscheid (zie onder 3). Eind 2015 is een nieuwe poging ondernomen strakke lijnen te trekken (zie onder 4). In deze uitspraak wordt de nieuwe benadering toegepast.
2. Het materiële kenmerk van een concretiserend besluit van algemene strekking is dat het géén zelfstandige normstelling bevat. Het heeft ‘slechts’ tot doel een reeds bestaand avv te operationaliseren door hiervan de werkingssfeer naar (in de regel) plaats en/of tijd te bepalen. Te denken valt aan een verordening die raamprostitutie verbiedt behoudens in bij afzonderlijk besluit aan te wijzen gebieden. De aanwijzing van een gebied of de intrekking van die aanwijzing kwalificeert als een concretiserend besluit en is appellabel (vgl. bijvoorbeeld ABRvS 6 maart 2002, «JB» 2002/117, ECLI:NL:RVS:2002:AE0337 (raamprostitutie Spijkerkwartier)). Een ander voorbeeld, zoals in casu, betreft het aanwijzen van een gedeelte van het openbaar water alwaar een al bestaand ligplaatsverbod van toepassing is. Als standaarduitspraak (hopelijk gaan we dit geen ‘benchmark-case’ noemen, maar ik zag het begrip opduiken) staat te boek ABRvS 13 januari 2000, «JB» 2000/27, ECLI:NL:RVS:2000:AA4601 (Bloemenmarkt Amsterdam). Hierin treft men de fraaie standaardoverweging aan die luidt: ”De aanwijzing van de plaats van de Bloemenmarkt en de aanwijzing van de grenzen waarbinnen en de dagen en uren waarop de Bloemenmarkt wordt gehouden, strekken tot het bepalen van de werkingssfeer van al bestaande algemeen verbindende normen, neergelegd in de Verordening op de Straathandel en bevatten geen zelfstandige normstelling”. Tegen deze achtergrond past een kanttekening bij de bovenstaande uitspraak. In r.o. 2 wordt immers gesproken over het besluit van 17 juni 2014 waarbij het college een ligplaatsverbod heeft ‘ingesteld’. Wat de Afdeling hier bedoelt, is begrijpelijk, maar 100% zuiver is het niet (r.o. 4.1 is bijvoorbeeld gelukkiger). Er wordt geen nieuw verbod ingesteld. Dit verbod is al neergelegd in artikel 5:25 APV. Alleen het gebied waar het verbod van toepassing is, wordt bepaald. Het besluit waarbij dit gebeurt, is een concretiserend besluit van algemene strekking en omvat niet het verbod als zodanig. Of zoals de Afdeling stelt in de Zaanstad-uitspraak van 18 november 2015 (zie hierna): “Het verbod of gebod dat in de verordening is neergelegd, is de normstelling”.
3. Over de duiding van het concretiserend besluit van algemene strekking en de afbakening ten opzichte van het avv bestaat veel en complexe literatuur (zie o.m. S.E. Zijlstra, ‘Recente jurisprudentie over het begrip algemeen verbindend voorschrift’, «JBplus» 2002-4, p. 174 e.v.; S.A.J. Munneke, ‘De moeilijke grens tussen algemeen verbindende voorschriften en concretiserende besluiten van algemene strekking; een pleidooi voor minder samenhang’, NTB 2008-1, p. 11; F.J. van Ommeren, ‘Concretiserende besluiten van algemene strekking’, «JBplus» 2008-1, p. 3 e.v.; R. Kooper, ‘De mythe van de concrete norm’, NJB 2009, p. 553 e.v.; F.J. van Ommeren, ‘Aan de slag met concretiserende besluiten van algemene strekking’, NJB 2009, p. 1283-1284, met reactie R. Kooper, p. 1284; R. Kooper, ‘Opnieuw de concrete norm. Over havenatlassen en lijsten tweede woningen’, Gst. 2009, 7319, p. 297 e.v., met reactie S.A.J. Munneke, p. 300-301; B.W.N. de Waard, ‘Het Tussending. Het concretiserend besluit van algemene strekking revisited’, in: R.J.N. Schlössels, A.J. Bok, S.D.P Kole & A.G.A. Nijmeijer (red.), In de regel. Over kenmerken, structuur en samenhang van geschreven en ongeschreven regels in het bestuursrecht, Deventer: Kluwer 2012, p. 147 e.v. en recent D. Korsse, ‘Concretiserende besluiten van algemene strekking en rechtsbescherming’, «JBplus» 2016-2, p. 84 e.v.) Onverminderd alle fraaie beschouwingen blijft het wezenlijk punt de ‘(on)zelfstandige normstelling’. Munneke drukt dit als volgt uit ”...dat de nadere concretisering niet op de norm zelf slaat maar op de factoren die het toepassingbereik van die norm bepalen” (Munneke 2008, p. 13). De determinatie van de ‘toepassingsfactoren’ mag met andere woorden niet van (wezenlijke) invloed zijn op het (potentiële) bereik van de reeds bestaande materiële (verbods)norm. Wanneer een nader besluit een algemeen verbindend voorschrift inhoudelijk wijzigt of aanvult, is er geen sprake van een concretiserend besluit van algemene strekking. In casu doet dit zich voor ten aanzien van de door het college op grond van de APV vastgestelde regels over bijboten. Per ligplaats vindt een beperking plaats die neerkomt op maximaal één open bijboot met een maximale lengte van vijf meter, dwars tussen de woonschepen gelegen. Deze (nadere) norm is een avv. De inhoudelijke beperking die wordt gesteld zit immers nog niet ‘ingebakken’ in de bestaande norm en de vaststelling gaat duidelijk verder – in de zin van rechten en plichten – dan een operationalisering naar plaats. Dit maakt – misschien nog meer dan de mogelijkheid van herhaalde toepassing van de norm – dat er sprake is van een avv.
4. Een en ander blijft echter taaie materie, vooral omdat de rechtspraak soms aanvaardt dat een besluit dat naar zijn inhoud beschouwd géén zelfstandige normstelling bevat toch een avv is of als zodanig kan worden aangemerkt (omgekeerd geldt niet dat een besluit dat zelfstandige normstelling bevat een concretiserend besluit kan zijn). In het verleden zaaide het (formele) ‘verknooptheidscriterium’ verwarring. Een avv werd een enkele keer aangenomen in gevallen waarin een besluit inhoudende onzelfstandige normstelling (bijvoorbeeld een gebiedsaanwijzing) dermate samenhing met de belangenafweging die aan het algemeen verbindend voorschrift ten grondslag lag dat dit besluit geacht werd te delen in het rechtskarakter van dat voorschrift. Van deze gedachte leek echter snel afscheid te zijn genomen (vgl. ABRvS 28 juli 2004, «JB» 2004/315, ECLI:NL:RVS:2004:AQ5720 (project Schievink)). Daarnaast was – en is – er het opmerkelijke verschijnsel van kaartmateriaal dat als (afzonderlijk aan te passen) bijlage is gekoppeld aan een avv en dat inhoudelijk kan neigen naar zelfstandige of onzelfstandige normstelling (vgl. ABRvS 25 februari 2009, «JB» 2009/96, ECLI:NL:RVS:2009:BH3994 (Havenatlas Utrecht)). Hier is een avv aangenomen. In november 2015 lanceerde de Afdeling, toegespitst op gebiedsaanwijzingen (maar bijvoorbeeld ook toepasbaar op operationaliseringen naar tijd), vervolgens een nieuwe benadering waarin ‘verknooptheid’ als maatstaf opnieuw doorklinkt. Deze benadering wordt in de bovenstaande uitspraak toegepast (zie ABRvS 18 november 2015, «JB» 2016/3, ECLI:NL:RVS:2015:3510 (Zaanstad); vgl. ook ABRvS 18 november 2015, «JB» 2016/4, ECLI:NL:RVS:2015:3514 (Werkendam)). De nieuwe benadering lijkt uit te blinken in helderheid en eenvoudige toepasbaarheid. Materiële verschillen tussen besluiten worden echter weggepoetst. Of de nieuwe lijn daadwerkelijk is geslaagd, moet daarom nog blijken. De eerste kritiek is serieus. Zo concludeert Korsse dat de lijn van de Afdeling leidt tot opvallende verschillen in rechtsbescherming tegen besluiten die materieel eenzelfde concretisering aanbrengen in de normstelling (vgl. Korsse 2016, p. 95).
5. De nieuwe lijn is formeel van aard. Kort gezegd komt deze erop neer dat wanneer een gebiedsaanwijzing bij verordening (de Afdeling spreekt niet in algemene zin over een avv) heeft plaatsgevonden ook die aanwijzing een avv is. Indien de verordening het vaststellende orgaan de bevoegdheid geeft om de gebiedsaanwijzing in de verordening te wijzigen is er eveneens sprake van een avv (terzijde: waarom zou eigenlijk het orgaan die bevoegdheid aan zichzelf moeten toekennen, die is er immers toch al?). Van een avv is vervolgens óók sprake indien aan een ander orgaan dan het orgaan dat de verordening heeft vastgesteld de bevoegdheid is toegekend de gebiedsaanwijzing in de verordening te wijzigen. Naar ik aanneem, doelt de Afdeling dan op de situatie waarin de bevoegdheid tot wijziging is toegekend aan dat andere orgaan en wel door het orgaan dat de verordening tot stand bracht. In een gemeentelijke context valt te denken aan de gemeenteraad die bij verordening een gebied aanwijst waar een verbod van toepassing is en aan het college de bevoegdheid verleent om deze aanwijzing te wijzigen. Volgens de Afdeling is die aanwijzing dan een avv. We hebben dan van doen met een bevoegdheid van het college om een (althans volgens de Afdeling) “algemeen verbindend onderdeel” van de (raads)verordening te wijzigen. Als ik het goed zie, moet deze bevoegdheidsverlening – juist nu het een avv is – worden gezien als een delegatie als bedoeld in artikel 156 lid 1 Gemw. Deze bevoegdheidsverlening moet voldoen aan artikel 156 lid 3 Gemw. Als het om strafrechtelijk of bestuursrechtelijk te handhaven verbodnormen gaat (zoals bij ligplaatsen) dan mag de overdracht alleen betreffen ‘nadere regels’ met betrekking tot bepaalde in de verordening aangewezen onderwerpen. Ik wil wel aannemen dat het aanwijzen van een gebied een nadere regel kan zijn. Maar het wringt wel omdat de aanwijzing van een gebied toch niet echt het karakter heeft van een regel. En het begrip ‘nadere regel’ roept ook verwarring op met het oog op het door de Afdeling gehanteerde begrip ‘nader besluit’ (zie hierna). Eerlijk gezegd vind ik het allemaal niet zo duidelijk. Maar misschien heeft de Afdeling bij het formuleren van de nieuwe lijn niet gedacht aan artikel 156 Gemw of is dat in deze Awb-context ook niet bijster relevant. Het tweede deel van de nieuwe lijn houdt in ieder geval in dat indien een gebiedsaanwijzing niet bij verordening maar bij een nader besluit heeft plaatsgevonden (hetzij door het orgaan dat de verordening vaststelde, hetzij door een ander orgaan (dat daartoe bevoegd is)) er wel sprake is van een concretiserend besluit van algemene strekking. Deze constructie leidt tot voor bezwaar en beroep vatbare besluiten.
6. De oplettende lezer zal – terecht – de conclusie trekken dat bestuursorganen voor de vaststelling en wijziging van normconcretiserende gebiedsaanwijzingen op basis van de nieuwe rechtspraak waarschijnlijk zullen kiezen voor de constructie ‘bij’ verordening. Men is dan verlost van de bestuursrechtelijke rechtsbescherming. Door de nieuwe lijn van de Afdeling worden bestuursorganen gestimuleerd om rechtsbescherming te beperken en bovendien een toevlucht te zoeken tot een techniek van regelgeving die niet fraai is.
R.J.N. Schlössels, Radboud Universiteit Nijmegen
| Instantie | Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State |
|---|---|
| Datum uitspraak | 01-06-2016 |
| Publicatie | JIN 2016/183 (Sdu Jurisprudentie in Nederland), aflevering 8, 2016 |
| Annotator |
|
| ECLI | ECLI:NL:RVS:2016:1526 |
| Zaaknummer | 201504917/1/A3 |
| Overige publicaties |
|
| Rechtsgebied | Algemeen |
| Rubriek | Bestuursrecht |
| Rechters |
|
| Partijen | [appellant A] en [appellant B] en [appellant C] (hierna: [appellant]), wonend te Amersfoort, appellanten, tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 23 april 2015 in zaak nr. 14/6521 in het geding tussen: [appellant] en het college van burgemeester en wethouders van Amersfoort. |
| Regelgeving |
|