JIN 2017/67, CRvB 20-12-2016, ECLI:NL:CRVB:2016:4872, 16/1880 PW-T (met annotatie van L.J.M. Timmermans)
Inhoudsindicatie
Herhaalde aanvraag, Verzoek om terug te komen op besluit, Toetsingskader, Wijziging ne bis in idem-rechtspraak, Onmiddellijke werkingSamenvatting
Bij uitspraak van 23 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3131, heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) haar rechtspraak over de toetsing door de bestuursrechter van besluiten op een herhaalde aanvraag of een verzoek om terug te komen van een besluit gewijzigd. De Raad onderschrijft de uitspraak van de Afdeling en neemt de daarin onder 3.2 tot en met 3.7 gegeven overwegingen over. Dit betekent dat ook de Raad met onmiddellijke ingang de in de overwegingen 3.2 tot en met 3.6 van de uitspraak van de Afdeling weergegeven nieuwe lijn hanteert.
Bij uitspraak van 23 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3131, heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) haar rechtspraak over de toetsing door de bestuursrechter van besluiten op een herhaalde aanvraag of een verzoek om terug te komen van een besluit gewijzigd. De Raad onderschrijft de uitspraak van de Afdeling en neemt de daarin onder 3.2 tot en met 3.7 gegeven overwegingen over. Dit betekent dat ook de Raad met onmiddellijke ingang de in de overwegingen 3.2 tot en met 3.6 van de uitspraak van de Afdeling weergegeven nieuwe lijn hanteert.
Uitgangspunt is aldus dat een bestuursorgaan in het algemeen bevoegd is om een herhaalde aanvraag inhoudelijk te behandelen en daarbij het oorspronkelijke besluit in volle omvang te heroverwegen, ook als de rechtzoekende aan de herhaalde aanvraag geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden ten grondslag heeft gelegd. Het bestuursorgaan kan er ook voor kiezen om, als er volgens hem geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn, met toepassing van art. 4:6 lid 2 Awb de herhaalde aanvraag af te wijzen onder verwijzing naar zijn eerdere afwijzende besluit. Voor het – nieuwe – toetsingskader is van belang welke keuze het college in het voorliggende geval maakt.
Uitspraak
CRvB:
(...; Red.)
Overwegingen
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1. Appellant ontvangt – met onderbrekingen in verband met detentie – bijstand, laatstelijk op grond van de Participatiewet (PW). Na een periode van dakloosheid heeft appellant in maart 2014 een huurwoning in [plaatsnaam] betrokken. Bij besluit van 25 september 2014 heeft het college appellant bijzondere bijstand verleend voor de doorbetaling van huur tijdens de detentie van appellant van 23 juli 2014 tot en met 10 september 2014.
1.2. Op 16 februari 2015 heeft [naam A] namens appellant bijzondere bijstand op grond van de PW aangevraagd voor doorbetaling van woonkosten gedurende de detentie van appellant. Hierbij heeft [naam A] vermeld dat sprake is van betalingsonmacht en van een huurachterstand. Bij e-mailbericht van 20 februari 2015 heeft [naam A] het college bericht dat de detentie is aangevangen op 25 november 2014 en eindigt op 20 april 2015, met het verzoek de aanvraag te wijzigen in die zin dat de periode van de gevraagde doorbetaling van woonkosten wordt verruimd tot en met april 2015.
1.3. Bij besluit van 24 februari 2015 (afwijzingsbesluit) heeft het college de aanvraag om doorbetaling van woonkosten tijdens de detentie van appellant van 25 november 2014 tot en met 20 april 2015 afgewezen. Aan dit besluit heeft het college ten grondslag gelegd dat appellant in het voorgaande jaar al bijzondere bijstand heeft ontvangen voor de doorbetaling van huur tijdens detentie en dat bijstand voor een huurachterstand niet mogelijk is.
1.4. Bij faxbericht van 16 maart 2015 (faxbericht) heeft [naam A] namens appellant leenbijstand aangevraagd voor het voldoen van de huurachterstand van appellant over de periode van november 2014 tot en met maart 2015 aan de Stichting Mitros. In reactie hierop heeft een medewerker van de gemeente Utrecht [naam A] bij e-mailbericht van 18 maart 2015 (e-mailbericht) meegedeeld dat leenbijstand voor een huurachterstand niet mogelijk is en dat de afwijzing van de aanvraag, zoals vastgelegd in het afwijzingsbesluit, gehandhaafd blijft.
1.5. Namens appellant heeft [naam A] bezwaar gemaakt tegen zowel het afwijzingsbesluit als het e-mailbericht.
1.6. Bij besluit van 13 april 2015 (bestreden besluit) heeft het college het bezwaar tegen het afwijzingsbesluit ongegrond verklaard en het bezwaar tegen het e-mailbericht niet-ontvankelijk verklaard.
1.6.1. Aan de ongegrondverklaring van het bezwaar tegen het afwijzingsbesluit heeft het college het volgende ten grondslag gelegd. Op grond van artikel 13, eerste lid, aanhef en onder a, van de PW bestaat in principe geen recht op bijstand jegens gedetineerden. Van zeer dringende redenen als bedoeld in artikel 16, eerste lid, van de PW om in afwijking daarvan toch bijzondere bijstand te verlenen, is geen sprake. Er zijn geen redenen om bijzondere bijstand met terugwerkende kracht te verlenen over de periode van 25 november 2014 tot en met 15 februari 2015. Wat betreft de periode van 16 februari 2015 tot en met 20 april 2015 is niet voldaan aan de voorwaarden van het door het college opgestelde buitenwettelijk begunstigend beleid om bij kortdurende detentie bijzondere bijstand voor doorbetaling van huur mogelijk te maken, omdat in het voorgaande jaar al bijzondere bijstand voor dezelfde kosten is verleend.
1.6.2. Aan de niet-ontvankelijkverklaring van het bezwaar tegen het e-mailbericht heeft het college ten grondslag gelegd dat geen sprake is van een publiekrechtelijke rechtshandeling. Het e-mailbericht bevat een mededeling van algemene aard.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.
2.1. Ten aanzien van het gehandhaafde afwijzingsbesluit heeft de rechtbank, kort weergegeven, geoordeeld dat geen sprake is van zeer dringende redenen als bedoeld in artikel 16, eerste lid, van de PW, dat het door het college gehanteerde buitenwettelijk begunstigend beleid consistent is toegepast en dat de vraag of het college in afwijking van dit beleid aan appellant bijzondere bijstand had moeten verlenen buiten de toetsing van consistente uitvoering van het beleid ligt en dus in dit geding niet aan de orde kan komen.
2.2. Ten aanzien van de niet-ontvankelijkverklaring van het bezwaar tegen het e-mailbericht heeft de rechtbank geoordeeld dat dit e-emailbericht niet op rechtsgevolg is gericht. Het faxbericht ziet slechts op de vorm waarin de bijstand moet worden verleend, maar heeft betrekking op dezelfde kosten als waarvoor op 16 februari 2015 bijzondere bijstand was aangevraagd. Aangezien het college bij het afwijzingsbesluit de aanvraag om bijzondere bijstand voor die kosten al had afgewezen, is met het e-mailbericht daarom geen nieuw rechtsgevolg in het leven geroepen ten opzichte van het afwijzingsbesluit.
3. Appellant heeft zich in hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
3.1. Ten aanzien van het afwijzingsbesluit heeft appellant aangevoerd dat het door het college gehanteerde buitenwettelijk begunstigend beleid er niet aan in de weg staat dat er ook nog ander beleid is op grond waarvan bijzondere bijstand kan worden verleend voor huurdoorbetaling. Appellant heeft in dit verband, onder verwijzing naar de door hem overgelegde ‘Monitor Plan van Aanpak Maatschappelijke Opvang, rapportage 2013/’14: Amsterdam, Rotterdam, Den Haag en Utrecht’ van het Trimbos instituut (preventiebeleid), het volgende naar voren gebracht. Appellant behoort tot de doelgroep van fase 1 van het preventiebeleid, waarin ten doel wordt gesteld om deze groep uit de hulpverlening te halen en aan onderdak te helpen. Bij appellant heeft dit ertoe geleid dat hij na een jarenlang zwervend bestaan een woning heeft kunnen betrekken. Met fase 2 van het preventiebeleid wordt getracht te voorkomen dat deze doelgroep opnieuw dakloos wordt. Het college was gehouden het preventiebeleid in zijn besluitvorming te betrekken.
3.2. Ten aanzien van de niet-ontvankelijkverklaring van het bezwaar tegen het e-mailbericht heeft appellant aangevoerd dat het e-mailbericht moet worden beschouwd als een afwijzende beslissing op de aanvraag van 16 maart 2015 en dus als een als besluit in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
Het afwijzingsbesluit
4.1.1. Appellant heeft het oordeel van de rechtbank dat geen sprake is van zeer dringende redenen als bedoeld in artikel 16, eerste lid, van de PW en dat het door het college gehanteerde buitenwettelijk begunstigend beleid consistent is toegepast, niet bestreden. Gelet op wat appellant in hoger beroep heeft aangevoerd, is uitsluitend in geschil of er ruimte is om te beoordelen of het college, in afwijking van het hier van toepassing zijnde beleid, appellant met toepassing van het door hem genoemde preventiebeleid bijzondere bijstand had moeten verlenen voor de kosten van doorbetaling van huur tijdens zijn detentie van 25 november 2014 tot en met 20 april 2015.
4.1.2. Evenals de rechtbank beantwoordt de Raad deze vraag ontkennend. Niet in geschil is dat het beleid dat het college hanteert ten aanzien van kosten als waarvoor appellant bijzondere bijstand heeft aangevraagd, moet worden gekwalificeerd als buitenwettelijk begunstigend beleid. Zoals de rechtbank terecht, onder verwijzing naar vaste rechtspraak (uitspraak van 20 september 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BT2086), heeft overwogen, wordt de aanwezigheid en de toepassing van buitenwettelijk begunstigend beleid als een gegeven aanvaard, met dien verstande dat wordt getoetst of het op consistente wijze is toegepast. Nu dat hier het geval is, bestaat geen ruimte om te beoordelen of appellant mogelijk op basis van het door hem ingeroepen preventiebeleid, dat geheel los staat van het hier van toepassing zijnde buitenwettelijk begunstigend beleid, recht op bijzondere bijstand heeft. Het in 3.1 weergegeven betoog slaagt daarom niet.
De niet-ontvankelijkverklaring van het bezwaar tegen het e-mailbericht
4.2. Niet in geschil is dat het faxbericht een aanvraag is als bedoeld in artikel 1:3, derde lid, van de Awb. Het e-mailbericht moet, gelet op de redactie daarvan, worden beschouwd als een afwijzing van die aanvraag. Dat met het faxbericht bijzondere bijstand is aangevraagd voor dezelfde kosten als waarvoor op 16 februari 2015 bijzondere bijstand was aangevraagd, doet er niet aan af dat het e-mailbericht een beschikking is als bedoeld in artikel 1:3, tweede lid, van de Awb en dus een voor beroep vatbaar besluit. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
4.3.1. Uit 4.2 volgt het college het bezwaar tegen dit besluit ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard en ten onrechte geen inhoudelijke beslissing op de aanvraag heeft gegeven. Om te kunnen komen tot een definitieve beslechting van het geschil is er aanleiding om met toepassing van artikel 8:51d van de Awb het college opdracht te geven dit gebrek te herstellen door – alsnog – een inhoudelijke beslissing te geven op de aanvraag. Met het oog daarop wordt het volgende overwogen.
4.3.2. Met het faxbericht is bijzondere bijstand aangevraagd voor dezelfde kosten als waarvoor op 16 februari 2015 al bijzondere bijstand was aangevraagd. Het moet daarom worden beschouwd als een nieuwe (herhaalde) aanvraag als bedoeld in artikel 4:6, eerste lid, van de Awb. Dat daarin is verzocht om een andere vorm van bijstand dan oorspronkelijk verzocht (leenbijstand in plaats van bijstand om niet), maakt dit niet anders.
4.3.3. Bij uitspraak van 23 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3131, heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) haar rechtspraak over de toetsing door de bestuursrechter van besluiten op een herhaalde aanvraag of een verzoek om terug te komen van een besluit gewijzigd. De Raad onderschrijft de uitspraak van de Afdeling en neemt de daarin onder 3.2 tot en met 3.7 gegeven overwegingen over. Dit betekent dat ook de Raad met onmiddellijke ingang de in de overwegingen 3.2 tot en met 3.6 van de uitspraak van de Afdeling weergegeven nieuwe lijn hanteert.
4.3.4. Uitgangspunt is aldus dat een bestuursorgaan in het algemeen bevoegd is om een herhaalde aanvraag inhoudelijk te behandelen en daarbij het oorspronkelijke besluit in volle omvang te heroverwegen, ook als de rechtzoekende aan de herhaalde aanvraag geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden ten grondslag heeft gelegd. Het bestuursorgaan kan er ook voor kiezen om, als er volgens hem geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn, met toepassing van artikel 4:6, tweede lid, van de Awb de herhaalde aanvraag af te wijzen onder verwijzing naar zijn eerdere afwijzende besluit. Voor het – nieuwe – toetsingskader is van belang welke keuze het college in het voorliggende geval maakt.
Beslissing
De Centrale Raad van Beroep draagt het college op binnen zes weken na verzending van deze tussenuitspraak het gebrek in het besluit van 13 april 2015 te herstellen met inachtneming van wat de Raad heeft overwogen.
Noot
1. Appellant ontvangt voor de periode van 23 juli tot en met 10 september 2014 bijzondere bijstand bestaande uit doorbetaling van huur tijdens zijn detentie gedurende genoemde periode. Vervolgens wordt appellant opnieuw in detentie geplaatst voor de periode van 23 november 2014 tot en met 20 april 2015. Voor deze periode vraagt hij wederom bijzondere bijstand aan opdat de tijdens deze periode ontstane huurachterstand kan worden voldaan. Het college van Utrecht weigert dit bij besluit van 24 februari 2015. Vervolgens wordt per faxbericht van 16 maart 2015 namens appellant opnieuw over laatstgenoemde periode bijzondere bijstand aangevraagd voor het voldoen van de huurachterstand. Hierop ontvangt appellant op 18 maart 2015 per e-mailbericht een reactie van een medewerker van de gemeente Utrecht. Het bericht houdt in dat leenbijstand (bijzondere bijstand) voor een huurachterstand niet mogelijk is en dat de eerdere afwijzing van de aanvraag bij besluit van 24 februari 2015, gehandhaafd wordt. Tegen dit bericht dient appellant een bezwaarschrift in. Dit wordt echter door het college niet-ontvankelijk verklaard. De motivering luidt dat geen sprake is van een publiekrechtelijke rechtshandeling omdat het e-mailbericht een mededeling bevat van algemene aard. Vreemd genoeg gaat de rechtbank mee in dit standpunt van het college. Nu het gaat om dezelfde kosten als waarvoor op 16 februari 2015 bijzondere bijstand was aangevraagd en dat al was afgewezen bij besluit van 24 februari 2015, is het e-mailbericht van 18 maart 2015 volgens de rechtbank niet gericht op rechtsgevolg. Kennelijk heeft de rechtbank art. 1:3 lid 2 en art. 4:6 Awb volstrekt over het hoofd gezien.
De Centrale Raad van Beroep stelt vast dat het faxbericht een aanvraag is als bedoeld in art. 1:3 lid 3 Awb. Het e-mailbericht moet worden beschouwd als een afwijzing van die aanvraag. Het feit dat met het faxbericht voor dezelfde periode bijzondere bijstand is aangevraagd als waarvoor eerder op 16 februari 2015 bijzondere bijstand is aangevraagd, doet er natuurlijk niet aan af dat het e-mailbericht op grond van art. 1:3 lid 2 Awb een beschikking is. Omdat het college zelf nog geen enkel inhoudelijk oordeel heeft gegeven over de herhaalde aanvraag, ziet de Centrale Raad van Beroep (hierna: de Raad) zich genoodzaakt om de bestuurlijke lus toe te passen. Het college krijgt de opdracht om alsnog inhoudelijk te beslissen op de aanvraag. Sterker: de Raad wijst erop dat het hier gaat om een geval van een herhaalde aanvraag in de zin van art. 4:6 Awb.
2. De Centrale Raad van Beroep geeft het college in zijn tussenuitspraak een belangrijke boodschap mee. Er wordt gewezen op ABRvS 23 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3131, opgenomen in «JB» 2017/7, waarin de Afdeling bestuursrechtspraak haar jurisprudentie over de toetsing door de bestuursrechter van besluiten op een herhaalde aanvraag of een verzoek om ten gunste terug te komen van een eerder genomen besluit, heeft gewijzigd. De Raad onderschrijft de uitspraak van de Afdeling. Vrij recent is de poging van de wetgever om uit een oogpunt van rechtseenheid te komen tot minder hogere bestuursrechters en een geformaliseerde rechtseenheidsvoorziening gestrand (Kamerstukken II 2016/17, 34389, 22 en R. Ortlep, ‘Tussen droom en daad: advies van de Commissie rechtseenheid bestuursrecht’, «JBplus» p. 199-220, over de voorgestelde institutionele rechtseenheidsvoorziening), maar deze uitspraak van de Raad laat zien dat er ‘achter de schermen’ via de Commissie rechtseenheid bestuursrecht door de hogerberoeprechters kennelijk goed wordt samengewerkt om rechtseenheid te bewerkstellingen tussen de hoogste bestuursrechters. De door de Afdeling uiteengezette nieuwe lijn wordt ook door de Centrale Raad van Beroep met onmiddellijke ingang toegepast.
Door de instructie van de Raad aan het college zou de indruk kunnen ontstaan dat dit wat uitmaakt als het gaat om de werkwijze die het college van Utrecht dient te hanteren bij de afhandeling van de herhaalde aanvraag. Dat is echter niet het geval. De nieuwe jurisprudentiële koers komt immers neer op een bijstelling van de rechterlijke toetsing van een besluit van een bestuursorgaan naar aanleiding van een herhaalde aanvraag of een verzoek om een eerder genomen besluit ten gunste te wijzigen (hierna ook wel enkel een herhaalde aanvraag genoemd). Het antwoord op de vraag hoe de Centrale Raad van Beroep het via art. 6:19 lid 1 Awb te beoordelen besluit toetst, is volgens de Raad afhankelijk van de keuze die het college van Utrecht maakt hoe het de herhaalde aanvraag beoordeelt. Het staat het college immers vrij om de herhaalde aanvraag niet af te doen via art. 4:6 lid 2 Awb, maar deze ten volle inhoudelijk te beoordelen, wat feitelijk neerkomt op een volledige heroverweging van het eerder genomen besluit (situatie 1). Het college kan er echter ook voor kiezen om gewoon art. 4:6 lid 2 Awb toe te passen. Dat betekent onderzoeken of er nieuwe feiten of veranderde omstandigheden aanwezig zijn en zo dit niet het geval is, de herhaalde aanvraag afwijzen onder verwijzing naar de motivering van het eerder genomen besluit (situatie 2) (zie over dit onderscheid ook R. Ortlep, De aantasting van stabiele bestuursrechtelijke rechtsvaststelling in het licht van het Unierecht (diss. Utrecht), Deventer: Kluwer 2011, p. 452 en p. 457-460). Overigens kan het ook zijn dat er wel nova zijn, maar dat dit niet leidt tot het herzien van het in het eerder genomen besluit neergelegde standpunt.
3. Maakt het dan wel wat uit voor de werkwijze van de Centrale Raad van Beroep vergeleken met de eerder door de Raad gehanteerde toetsing van een besluit als dit een besluit is op een herhaalde aanvraag of een verzoek om een eerder genomen besluit ten gunste te herzien? Natuurlijk wel, omdat ook de Centrale Raad van Beroep bij een besluit op een herhaalde aanvraag of op een verzoek tot herziening ten gunste niet het eerder genomen besluit, dat inmiddels rechtens onaantastbaar is, beoordeelde (CRvB 6 november 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:4316 (herhaalde aanvraag) en CRvB 8 april 2015, ECLI:NL:CRVB:1126, «USZ» 2015/212 (gelijkstelling verzoek om ten gunste terug te komen op eerder besluit met herhaalde aanvraag)). De Centrale Raad beoordeelde ambtshalve of al dan niet sprake is van een herhaalde aanvraag en zo ja of er dan nova aanwezig waren die noopten om het eerder genomen besluit te herzien. In CRvB 2 juni 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:2073, TAR 2016, 143, legt de Centrale Raad nog eens uit waarom zo te werk werd gegaan: “De reden daarvoor is dat een belanghebbende die de beroepsmogelijkheden tegen een besluit niet, niet tijdig of zonder succes heeft doorlopen, door middel van het instellen van beroep tegen de weigering van het bestuursorgaan om van dat – inmiddels in rechte onaantastbare – besluit terug te komen niet kan bereiken dat de bestuursrechter dat beroep beoordeelt als ware het tegen het oorspronkelijke besluit gericht. Om zijn toetsingskader vast te kunnen stellen beoordeelt de bestuursrechter ambtshalve of het in beroep bestreden besluit daadwerkelijk door een afwijzend besluit is voorafgegaan. Anders is immers geen sprake van een situatie waarin artikel 4:6 van de Awb kan worden toegepast”. De Raad legt dus wel een verband met de termijnen voor bezwaar en beroep, maar legt – anders dan de Afdeling – geen relatie met het ne-bis-in-idembeginsel.
Is sprake van een herhaalde aanvraag en past het bestuursorgaan art. 4:6 lid 2 Awb toe dan luidde het oordeel dat belanghebbende aan zijn verzoek nova ten grondslag moet leggen. Doet hij dat niet of levert hetgeen hij aanvoert geen nova op, dan kan het bestuursorgaan zijn verzoek zonder nader onderzoek afwijzen. In het verleden werd nog onderzocht of belanghebbende had aangetoond dat het eerder genomen besluit ‘evident onjuist’ was. Dat standpunt is in 2003 uitdrukkelijk verlaten (CRvB 4 december 2003, ECLI:NL:CRVB:2003:AN9805, «JB» 2004/32, AB 2004, 125, m.nt. H.E. Bröring en CRvB 6 november 2003, «JB» 2004/29, m.nt. EvdL; zie over de oude lijn Ortlep 2011, p. 452-456). Zijn er wel nova aangetoond door belanghebbende dan kan het bestuursorgaan er voor kiezen om de herhaalde aanvraag af te doen door enkel te onderzoeken of deze nova reden geven het eerdere besluit te herzien. Het bestuursorgaan kan er ook voor kiezen om het eerder genomen besluit in volle omvang te heroverwegen en daarmee inhoudelijk te behandelen. Dat kan ook bij gebreke aan nova. Mocht dit niet tot het voor belanghebbende gewenste resultaat leiden en komt de zaak bij de bestuursrechter op tafel, dan diende deze zich gewoon (ambtshalve) te beperken tot de vraag of de aangevoerde nova inderdaad nova zijn in de zin van art. 4:6 lid 1 Awb en zo dit het geval is of deze ertoe nopen het eerder genomen besluit te herzien. Belanghebbende kon immers niet bereiken dat de weg wordt geopend naar een toetsing van het besluit als betrof het een oorspronkelijk besluit. Een dergelijke toetsing verdraagt zich immers niet met de dwingendrechtelijk voorgeschreven termijn voor het instellen van rechtsmiddelen.
4. Zijn geen nova aangevoerd of zijn de aangevoerde nova van onvoldoende gewicht om het eerdere besluit te herzien zodat verwezen wordt naar de motivering van het eerst genomen besluit, dan was men er nog niet. De Raad beoordeelde immers nog of niet gezegd kon worden dat het bestuursorgaan niet in redelijkheid van die bevoegdheid gebruik heeft kunnen maken dan wel daarbij anderszins heeft gehandeld in strijd met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of met een algemeen rechtsbeginsel (CRvB 6 november 2003, «JB» 2004/29, m.nt. EvdL, CRvB 9 maart 2007, ECLI:NL:CRVB:2007:BA0266, CRvB 27 januari 2006, ECLI:NL:CRVB:2006:AV1673, «JB» 2006/85; zie ook M. Schreuder-Vlasblom, Rechtsbescherming en bestuurlijke voorprocedure, Deventer: Kluwer 2013, p. 469, Ortlep 2011, p. 457-458 en H.E. Bröring en K.J. de Graaf (red.), Bestuursrecht 1, Den Haag: Boom juridisch 2016, p. 353).
In twee meer recente uitspraken werd een andere toets aangelegd toen de Raad tot het oordeel kwam dat geen sprake was van nova. Het bestuursorgaan kon dan de herhaalde aanvraag afdoen door te verwijzen naar het eerder genomen besluit nu in hetgeen betrokkene had aangevoerd geen bijzondere omstandigheden zijn gelegen die het bestuursorgaan in het betreffende geval aanleiding had moeten geven tot een andere beslissing te komen (CRvB 2 juni 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:2073, TAR 2016, 143, CRvB 8 april 2015, ECLI:NL:CRVB:1126, «USZ» 2015/212). De toets op de vraag of door het bestuursorgaan in redelijkheid gebruik kon worden gemaakt van de vereenvoudigde motivering via art. 4:6 lid 2 Awb, zien we in deze twee uitspraken niet terug. Duidelijk is in ieder geval dat de Raad niet volstond met een enkele toets of al dan niet sprake was van nova en zo er geen nova waren of dat dan gebruik kon worden gemaakt van art. 4:6 lid 2 Awb. Er werd altijd nog op enigerlei wijze bekeken of gelet op hetgeen appellant had aangevoerd, de uitkomst ‘aanvaardbaar’ was.
5. Dat laatste element zag men niet terug in het ne bis-beoordelingskader van de Afdeling. Zie daarvoor de weergave van de rechtspraak onder ABRvS 23 november 2016, «JB» 2017/7. Uit de in die uitspraak uitgezette lijn met betrekking tot de beoordeling van een besluit op een herhaalde aanvraag, ziet men dat nu ook de Afdeling een soort van ‘veiligheidsklep’ hanteert. Zijn er geen nova en heeft het bestuursorgaan de herhaalde aanvraag afgedaan met toepassing van art. 4:6 lid 2 Awb, dan moet immers nog worden beoordeeld of de weigering om het eerder genomen besluit te heroverwegen kennelijk onredelijk is. Niet alleen op dit punt wordt thans de werkwijze tussen de Afdeling en de Centrale Raad van Beroep gelijkgeschakeld. Nu de Centrale Raad van Beroep de overwegingen van de Afdeling met betrekking tot de toetsing van een besluit op een herhaalde aanvraag of een verzoek om een herziening ten gunste van een eerder genomen besluit, geheel overneemt, geldt ook bij de Raad dat afhankelijk van de keuze die het bestuursorgaan maakt, de overwegingen die aan het eerder genomen besluit ten grondslag lagen alsnog aan de bestuursrechter kunnen voorgelegd.
Aan het ‘ontlopen’ van de termijn voor bezwaar of beroep, komt uit een oogpunt van rechtsbescherming ook bij de Centrale Raad thans, anders dan de wetgever heeft beoogd (zie punt 3 van de noot in «JB» 2017/7) minder gewicht toe. Zo bezien krijgt de Centrale Raad van Beroep vele jaren later alsnog een beetje zijn zin doordat er thans, afhankelijk van de keuze die het bestuursorgaan maakt, een ruimere mogelijkheid is om het oorspronkelijke besluit alsnog te toetsen. Een ruimte die men zich eerst, in vergelijking tot de Afdeling, had gecreëerd over de band van de toets op evidente onjuistheid van dat oorspronkelijke besluit en waarvan onder druk van het rechtseenheidstreven afscheid was genomen om zich aan te sluiten bij de nieuwe koers van de Afdeling (zie hierover J. Treffers, ‘De Awb in de praktijk van de CRvB’, «JBplus»-special 2004, p. 14-20, m.n. p. 16-17, Ortlep 2011, p. 455-456). De Centrale Raad van Beroep zal er dan ook geen probleem mee hebben om het nieuwe beoordelingskader voor besluiten op een herhaalde aanvraag, zoals men zelf aangeeft, per direct toe te passen.
L.J.M. Timmermans, Radboud Universiteit Nijmegen
| Instantie | Centrale Raad van Beroep |
|---|---|
| Datum uitspraak | 20-12-2016 |
| Publicatie | JIN 2017/67 (Sdu Jurisprudentie in Nederland), aflevering 3, 2017 |
| Annotator |
|
| ECLI | ECLI:NL:CRVB:2016:4872 |
| Zaaknummer | 16/1880 PW-T |
| Overige publicaties |
|
| Rechtsgebied | Algemeen |
| Rubriek | Bestuursrecht |
| Rechters |
|
| Partijen | [Appellant], zonder vaste woon- of verblijfplaats (appellant), het college van burgemeester en wethouders van Utrecht (college). |
| Regelgeving |
|