JM 2017/35, RvS 07-12-2016, ECLI:NL:RVS:2016:3275, 201400301/5/R2 (met annotatie van P.B. Bokelaar)

Inhoudsindicatie

Bestemmingsplan, Herstelbesluit, Woon- en leefklimaat, Geurhinder, Geurbelasting, Achtergrondgeurbelasting, Blootstellingsresponsrelaties, Evaluatie Wet geurhinder en veehouderij, Pluimveebedrijf

Samenvatting

Op 27 november 2013 heeft de gemeenteraad van Someren het bestemmingsplan “Zandstraat 99”vastgesteld. Het plan voorziet in de vergroting van een bestaand bouwblok om de uitbreiding van een pluimveebedrijf mogelijk te maken. Naar aanleiding van de daartegen ingestelde beroepen heeft de Afdeling op 29 april 2015 een tussenuitspraak gedaan. Ter uitvoering van deze tussenuitspraak heeft de gemeenteraad voornoemd bestemmingsplan op 24 september 2015 gewijzigd vastgesteld.

In de tussenuitspraak heeft de Afdeling onder meer overwogen dat de gemeenteraad de te verwachten toename van de geurbelasting bij de omliggende woningen onvoldoende in kaart heeft gebracht en onvoldoende heeft gemotiveerd waarom dat aanvaardbaar is. Naar aanleiding daarvan heeft de gemeenteraad een onderzoek naar de achtergrondbelasting laten uitvoeren.

Appellanten betogen dat de gemeenteraad niet heeft aangetoond dat de afname van de geurbelasting van de gesaneerde veehouderijen opweegt tegen de verslechtering van het leefklimaat rondom het plangebied. In dat verband stellen zij onder meer dat de sanering van de veehouderijen in de voorkeursvariant geen positief effect heeft op de achtergrondbelasting, dat een kwalificatie van het leefklimaat behorende bij de achtergrondgeurbelasting ontbreekt en dat de gemeenteraad bij de beoordeling van de geurbelasting de feitelijke geursituatie als uitgangspunt had moeten nemen.

De Afdeling overweegt dat de gemeenteraad bij de beoordeling van de aanvaardbaarheid van de achtergrondgeurbelasting uit dient te gaan van de realisatie van de maximale mogelijkheden van het plan. Naar het oordeel van de Afdeling mocht de gemeenteraad daarbij de bijdrage aan de achtergrondbelasting van de overige veehouderijen bepalen op basis van de redelijkerwijs te verwachten maximale situatie, zoals wordt aanbevolen in de Handreiking bij de Wet geurhinder en veehouderij (hierna: de Handreiking). Ook heeft de gemeenteraad volgens de Afdeling voldoende inzichtelijk gemaakt wat de gevolgen voor het leefklimaat in de omgeving van het plangebied zijn bij de benutting van de maximale planologische mogelijkheden. De gemeenteraad mocht zich naar het oordeel van de Afdeling op basis daarvan redelijkerwijs op het standpunt stellen dat de uitbreiding van de intensieve veehouderij niet leidt tot onaanvaardbare gevolgen voor de geurbelasting van de omgeving. Daarbij mocht de verbetering van de geurbelasting nabij de dorpskern en de sanering van de veehouderijen in beschouwing worden genomen, ook al doet die verbetering zich pas in het worst-case scenario voor.

Eén van de appellanten voert bovendien aan dat uit een onderzoeksrapport van 23 maart 2015 over de relatie tussen geurbelasting en geurgehinderden (hierna: het GGD-rapport) blijkt dat het aantal geurgehinderden veel hoger is dan in de Handreiking is aangegeven. In dit verband wijst deze appellant op een advies van de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak (hierna StAB) van 5 februari 2016 en op het feit dat de rechtbank Oost-Brabant naar aanleiding van dit advies op 27 juni 2016 een besluit tot vergunningverlening heeft vernietigd.

De Afdeling overweegt dat in de aankondigingsbrief van de GGD van 10 maart 2015 is vermeld dat op basis van het GGD-rapport nog geen eenduidig advies kan worden gegeven over hoe de onderzoeksresultaten kunnen worden gebruikt bij vergunningverlening of het opstellen van een geurgebiedsvisie of geurverordening. Deze onderwerpen zullen aan de orde komen bij de evaluatie van de Wgv. Ook stelt de Afdeling vast dat noch in het GGD-rapport noch in voornoemde aankondigingsbrief is vermeld dat de Handreiking niet langer gebruikt mag worden. Bovendien waren er volgens de Afdeling op het tijdstip dat het gewijzigde bestemmingsplan werd vastgesteld (24 september 2015) geen documenten beschikbaar, waaruit bleek dat de Handreiking niet langer kon of mocht worden gebruikt of waarin nieuwe inzichten omtrent de aanvaardbaarheid van geurhinder waren opgenomen. Ook voornoemd advies van de StAB bevat volgens de Afdeling geen concrete nieuwe inzichten die in de plaats kunnen treden van die uit de Handreiking. Naar het oordeel van de Afdeling kon de gemeenteraad er daarom in redelijkheid voor kiezen om, in afwachting van een eventuele herijking van de kwalificering van het leefklimaat, nog steeds de Handreiking toe te passen bij het bepalen van de aanvaardbaarheid van de geurbelasting.

De beroepen voor zover die betrekking hebben op het aspect geurhinder worden ongegrond verklaard.

Uitspraak

Procesverloop

Bij besluit van 27 november 2013 heeft de raad het bestemmingsplan "Zandstraat 99" vastgesteld.

Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] en [appellant sub 2] beroep ingesteld.

De raad heeft een verweerschrift ingediend.

De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht.

[appellant sub 1], [appellant sub 2], de raad en [partij] hebben hun zienswijze daarop naar voren gebracht.

[appellant sub 1], [appellant sub 2], de raad en [partij] hebben nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 december 2014, waar (...; red.).

 

Bij tussenuitspraak van 29 april 2015 in zaak nr. 201400301/1/R3 heeft de Afdeling de raad opgedragen om binnen zesentwintig weken na verzending van de tussenuitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen de gebreken in het besluit van 27 november 2013 te herstellen. Deze tussenuitspraak is aangehecht.

Bij besluit van 24 september 2015 heeft de raad ter uitvoering van de tussenuitspraak het bestemmingsplan "Zandstraat 99" gewijzigd vastgesteld.

Daartoe in de gelegenheid gesteld hebben [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [partij] hun zienswijze over de wijze waarop de raad de gebreken heeft hersteld naar voren gebracht.

Daartoe in de gelegenheid gesteld hebben de raad en [partij] een nadere reactie ingediend. Deze reacties zijn aan de andere partijen doorgezonden. Vervolgens heeft de Afdeling het onderzoek gesloten.

 

De Afdeling heeft aanleiding gezien om het onderzoek te heropenen en een tweede zitting te houden.

Overwegingen

Het besluit van 27 november 2013

1. De Afdeling heeft in de tussenuitspraak de raad de opdracht gegeven om met inachtneming van rechtsoverweging 9 de gebreken in het besluit te herstellen. De gebreken zijn in deze rechtsoverweging samengevat weergegeven, onder verwijzing naar de betreffende rechtsoverwegingen uit de tussenuitspraak. De Afdeling heeft in overweging 4.6 geconcludeerd dat de raad heeft beoogd bij recht en bij afwijkingsbevoegdheid hetgeen in het milieueffectrapport (hierna: MER) van februari 2013 als voorkeursalternatief respectievelijk als worst case scenario is omschreven, te bestemmen. De raad heeft nagelaten dat adequaat in de planregels vast te leggen en op de verbeelding aan te geven. Voorts heeft de Afdeling in overweging 6.2 overwogen dat de raad de te verwachten toename van de geurbelasting bij de omliggende woningen onvoldoende in kaart heeft gebracht en onvoldoende heeft gemotiveerd waarom dat aanvaardbaar is. Verder heeft de Afdeling in overweging 7.3 overwogen dat het plan het mogelijk maakte dat op de gronden met de bestemming "Agrarisch" kon worden gebouwd en dat dit, met uitzondering van enkele bouwwerken, niet de bedoeling van de raad is geweest. Tot slot heeft de Afdeling onder 6.7 overwogen dat de artikelen 9, lid 9.2, en 4, lid 4.2.1, onder b, van de planregels geschrapt moesten worden en dat de raad diende te bepalen of de geldende Verordening Ruimte van de provincie Noord-Brabant noopte tot het opnemen van een andersoortige regeling. Bij het vaststellen van die andersoortige regeling diende hetgeen in overweging 6.7 is opgenomen in acht te worden genomen.

1.1. Gelet op hetgeen in de tussenuitspraak is overwogen, zijn de beroepen gegrond en dient het besluit van 27 november 2013 wegens strijd met de artikelen 3:2 en 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht en de rechtszekerheid te worden vernietigd.

Het besluit van 24 september 2015

2. Ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van de Awb heeft het bezwaar of beroep van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben.

Het besluit van 24 september 2015 is een besluit tot vervanging van het besluit van 27 november 2013. Ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van de Awb is het besluit van 24 september 2015 daarom onderdeel van dit geding. De beroepen van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] zijn van rechtswege gericht tegen dit besluit.

(red.)

Geurhinder

Onjuiste uitgangspunten geurrapport 30 juli 2015

6. [appellant sub 1] betoogt dat in het geurrapport "Achtergrondgeurbelasting i.v.m. pluimveehouderijen [partij] (Milieu Adviesbureau M&A, 30 juli 2015)", dat naar aanleiding van de tussenuitspraak is opgesteld, ten onrechte is vermeld dat in de vigerende situatie 82.000 vio worden gehouden. Volgens hem is dat niet juist, nu het plan juist beoogt te voorzien in het houden van 82.000 vio op de locatie Zandstraat 99.

De Afdeling overweegt dat, zelfs indien abusievelijk het woord vigerend zou zijn gebruikt, dit niet afdoet aan de juistheid of onjuistheid van de berekende achtergrondgeurbelasting bij 82.000 of 110.000 vio. [appellant sub 1] heeft de berekende geurbelasting in odourunits niet bestreden. De Afdeling ziet daarom geen grond voor het oordeel dat de raad het geurrapport van 30 juli 2015 niet aan zijn afweging voor de aanvaardbaarheid van de gevolgen van het plan voor de geurbelasting op omliggende woningen ten grondslag mocht leggen. Het betoog faalt.

Afweging geurhinder.

7. [appellant sub 2] en [appellant sub 1] betogen dat de raad niet heeft aangetoond dat de afname van de geurbelasting rondom de gestaakte veehouderijen van [partij] opweegt tegen de verslechtering van het leefklimaat rondom het plangebied. Zij stellen dat in het geurrapport van 30 juli 2015 de positieve en negatieve effecten op de achtergrondgeurbelasting vanwege de sanering van de vier bedrijven zich slechts voordoen in de worst case situatie dat op het perceel Zandstraat 99 110.000 vio worden gehouden. In dat geval zal bij 12 woningen de achtergrondgeurbelasting duidelijk toenemen en bij 27 woningen verminderen. In het rapport is evenwel vermeld dat in de situatie dat er 82.000 dieren worden gehouden zowel rondom het plangebied als rondom de gesaneerde bedrijven nauwelijks verschillen optreden indien de situaties met en zonder de gesaneerde bedrijven worden vergeleken. De sanering van de vier bedrijven heeft derhalve in de voorkeursvariant van 82.000 vio kennelijk geen positief effect op de achtergrondgeurbelasting. Om die reden heeft de raad nog steeds niet deugdelijk gemotiveerd dat de sanering van de vier bedrijven de verslechtering van het leefklimaat rondom het plangebied als gevolg van de uitbreiding tot 82.000 vio kan compenseren met een verbetering van het leefklimaat elders. Verder stellen zij dat in het rapport van 30 juli 2015 en de plantoelichting een kwalificatie van het leefklimaat behorende bij de achtergrondgeurbelasting ontbreekt. [appellant sub 1] heeft verder ter zitting nog betoogd dat de raad bij de beoordeling van de aanvaardbaarheid van de verslechtering van de geursituatie als uitgangspunt had moeten nemen wat de feitelijke geurbelasting is van de veehouderijen die bijdragen aan de achtergrondgeurbelasting en niet wat de geurbelasting bij de theoretische uitbreidingsmogelijkheden zijn. Verder heeft hij gesteld dat de raad er ten onrechte van uit is gegaan dat bij slechts één woning het leefklimaat als bedoeld in de Handreiking bij de Wet geurhinder en veehouderij (hierna: de Handreiking) daalt van ‘matig’ naar ‘tamelijk slecht’. Volgens hem is dit echter ook bij een tweede woning, Kerkendijk 74, het geval.

[appellant sub 1] betoogt dat de toelichting van het besluit innerlijk tegenstrijdig is. Hij wijst er op dat de raad enerzijds stelt dat de verhoging van de geurbelasting bij woningen alleen wordt veroorzaakt door de theoretische uitbreidingsruimte die andere bedrijven hebben en waarvan het niet aannemelijk is dat daarvan gebruik gemaakt zal worden. Anderzijds staat in de plantoelichting dat een groot deel van de achtergrondgeurbelasting reeds veroorzaakt wordt door de bestaande geurbelasting van bedrijven in de verre omgeving en dat slechts een gedeelte van de achtergrondgeurbelasting wordt veroorzaakt door de theoretische bedrijfsruimte die in de praktijk moeilijk realiseerbaar zal zijn.

7.1. De raad stelt dat, in het kader van het vaststellen van het plan van 27 november 2013, naar aanleiding van de zienswijze van het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant een kwalificatie van het woon- en leefklimaat is opgesteld. Uit dit overzicht blijkt dat weliswaar wordt geschoven binnen de bandbreedte van de kwalificatie als gevolg van de verslechterde achtergrondgeurbelasting, maar dat de kwalificatie van het leefklimaat niet wijzigt. De rubricering in kwalificaties verandert dus niets aan de uitgevoerde beoordeling en afweging op basis van de getallen. Een beperkte verslechtering binnen de bandbreedte van de kwalificatie, weegt volgens hem op tegen de verbetering die elders wordt bewerkstelligd door het saneren van veehouderijen die op ongeschikte plekken rondom de dorpskern lagen. Verder wijst de raad er op dat is uitgegaan van het worst case scenario van 110.000 vio, omdat dit het maximum aantal dieren is dat, bij gebruikmaking van de afwijkingsbevoegdheid, op basis van dit plan mag worden gehouden. Nu hij de milieugevolgen van dit aantal dieren aanvaardbaar acht, geldt dit ook voor de voorkeursvariant van 82.000 vio. De geurbelasting van dat aantal dieren is immers altijd minder dan van 110.000 vio, aldus de raad.

7.2. Voor zover [appellant sub 1] heeft betoogd dat de geurbelasting bij de woning Kerkendijk 74 19,8 OU/m3 zal worden en dat volgens bijlage 6 van de Handreiking hierbij een tamelijk slecht leefklimaat hoort in plaats van een matig, heeft de raad ter zitting verklaard dat bij die achtergrondgeurbelasting – uitgaande van bijlage 6 – na een afronding naar boven een geurgehinderdenpercentage van 20% hoort. In bijlage 7 van de Handreiking is vermeld dat bij een geurgehinderdenpercentage van 15 – 20 het leefklimaat matig is. Bij een geurgehinderdenpercentage van 20 – 25 wordt het leefklimaat als tamelijk slecht gekwalificeerd. De raad heeft er in redelijkheid van uit kunnen gaan dat door het afrondingsverschil naar boven in dit geval het geurgehinderdenpercentage bij de woning Zandstraat 74 nog binnen de grenzen van 15 - 20 valt en daar het leefklimaat als matig kan worden gekwalificeerd.

De Afdeling overweegt dat, nog los van de vraag of de raad de toename van de achtergrondgeurbelasting als gevolg van het plan had moeten relateren aan de feitelijk bestaande of de maximaal mogelijke geurbelasting vanwege de omliggende veehouderijen, de raad dient te beoordelen of hij de achtergrondgeurbelasting bij de realisatie van de maximale mogelijkheden van het onderhavige plan als zodanig aanvaardbaar acht. De raad heeft dit gedaan door de achtergrondgeurbelasting op de woningen in de omgeving van het plangebied te berekenen in de situatie waarin – bij recht – 82.000 vio of – bij gebruikmaking van de afwijkingsbevoegdheid – 110.000 vio worden gehouden. Voorts is in dat kader, overeenkomstig de aanbevelingen in de Handreiking, de bijdrage aan de achtergrondbelasting van de overige veehouderijen in de omgeving bepaald op basis van de redelijkerwijs te verwachten maximale situatie, waarin de veehouderijen zodanig uitbreiden dat zij nog net voldoen aan de normen voor de individuele geurbelasting. De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat de raad de achtergrondgeurbelasting in dit geval niet op deze wijze heeft kunnen bepalen.

De resultaten van het onderzoek naar de achtergrondgeurbelasting zijn neergelegd in een rapport van M&A Milieuadviesbureau B.V. van 30 juli 2015. Omdat in dat rapport geen geurgehinderdenpercentages of kwalificering van het leefklimaat bij de betreffende achtergrondgeurbelastingen zijn gegeven, is door de raad bij brief van 11 januari 2016 een memo, opgesteld door hetzelfde onderzoeksbureau, ingediend. Daarin is de geurbelasting op de 12 woningen in de omgeving van het plangebied weergegeven in de situatie waarin 82.000 vio en 110.000 vio worden gehouden met de daarbij behorende kwalificatie van het leefklimaat volgens de bijlagen 6 en 7 van de Handreiking. De geurbijdrage van de vier gesaneerde veehouderijen van [partij] is daarin niet meegerekend. Volgens het rapport is in de situatie waarin 110.000 dieren zouden worden gehouden de achtergrondgeurbelasting het hoogst. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad voldoende inzichtelijk gemaakt wat de gevolgen voor het leefklimaat in de omgeving van het plangebied zijn bij die benutting van de maximale planologische mogelijkheden van het plan. Voorts heeft de raad zich op basis daarvan in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de uitbreiding van de intensieve veehouderij waarin het plan voorziet, geen onaanvaardbare gevolgen voor de geurbelasting in de omgeving ervan met zich brengt. De raad heeft daarbij een verbetering van de geurbelasting bij de woningen nabij de dorpskern als gevolg van de sanering van de veehouderijen mede in ogenschouw mogen nemen.

De Afdeling overweegt dat de raad tot deze afweging ten aanzien van de aanvaardbaarheid van het woon- en leefklimaat op het punt van geurhinder in het plangebied is gekomen zonder daarbij de verbetering van de geursituatie elders te betrekken. De raad heeft bij de weging van de omstandigheid dat ter plaatse van de woningen in de directe omgeving van de intensieve veehouderij sprake is van enige verslechtering van de geurbelasting, uit een oogpunt van goede ruimtelijke ordening mede in ogenschouw mogen nemen dat bij de woningen nabij de dorpskern als gevolg van de sanering van de veehouderijen aldaar sprake is van enige verbetering van de geurbelasting, ook al doet die verbetering zich eerst voor bij het worst-case scenario zoals dat met de afwijkingsbevoegdheden in het plan mogelijk wordt gemaakt.

GGD-onderzoek

8. [appellant sub 1] voert aan dat onderzoek is gedaan naar de relatie tussen geurbelasting en geurgehinderden door het bureau Gezondheid, Milieu & Veiligheid GGD’en Brabant/Zeeland en het Institute for Risk Assessment Sciences, Universiteit Utrecht. De resultaten zijn neergelegd in een rapport van 23 maart 2015 (hierna: het GGD-rapport). Uit het GGD-rapport blijkt volgens [appellant sub 1] dat het aantal geurgehinderden veel hoger is dan is weergegeven in de tabel in bijlage 6 van de Handreiking. [appellant sub 1] wijst er op dat de Stichting Advisering bestuursrechtspraak (hierna: Stab) op 5 februari 2016 een advies heeft uitgebracht in het kader van een procedure over een omgevingsvergunning bij de rechtbank Oost-Brabant en dat daarin is geadviseerd dat het GGD-rapport aanleiding zou moeten geven om uit te gaan van hogere geurgehinderdenpercentages. De rechtbank heeft naar aanleiding van dat advies het besluit tot vergunningverlening vernietigd in haar uitspraak van 27 juni 2016, ECLI:NL:RBOBR:2016:3384, aldus [appellant sub 1].

8.1. De raad stelt dat hij bij het bepalen van de aanvaardbaarheid van de achtergrondgeurbelasting in het kader van het vaststellen van het bestemmingsplan de Handreiking kon toepassen. Hij heeft in het GGD-rapport geen aanleiding gezien voor een andere opvatting. Daarbij wijst hij erop dat in de aankondigingsbrief van de GGD van 10 maart 2015 aan gemeenten in Brabant niet is vermeld dat de kwalificatie van het leefklimaat zoals weergegeven in de Handreiking niet langer mag worden gebruikt. Hij wijst er verder op dat in die brief is vermeld dat nog geen eenduidig advies kan worden gegeven over hoe de onderzoeksresultaten kunnen worden gebruikt bij het verlenen van vergunningen of het opstellen van geurgebiedsvisies en geurverordeningen. Verder stelt hij dat pas als de uitkomsten van het onderzoek hebben geleid tot nieuwe algemeen wetenschappelijk aanvaarde normen en als de evaluatie van de Wgv is afgerond en tot andere inzichten heeft geleid, hij aanleiding ziet de Handreiking niet langer toe te passen.

8.2. In de inleiding van het GGD-rapport is vermeld dat het een eerste aanzet betreft tot het nader omschrijven van de blootstellingsresponsrelaties en dat niet te verwachten is dat dit onderzoek antwoord geeft op alle denkbare vragen over geurbelasting-geurhinderrelaties. In de brief van 10 maart 2015 is vermeld dat met het beschikbaar komen van de rapportage de mogelijkheid bestaat voor gemeenten om de onderzoeksgegevens in hun beleid te betrekken, maar dat nog geen eenduidig advies kan worden gegeven over hoe de onderzoeksresultaten kunnen worden gebruikt bij vergunningverlening of het opstellen van een geurgebiedsvisie of geurverordening. Deze onderwerpen zullen aan de orde komen bij de evaluatie van de Wgv, zo staat in de brief. In het onderzoek van de GGD van 23 maart 2015 noch in de aankondigingsbrief van 10 maart 2015 is vermeld dat de Handreiking niet langer gebruik mag worden. Voorts is niet gebleken dat ten tijde van het nemen van het herstelbesluit documenten beschikbaar waren, waaruit bleek dat de Handreiking niet langer kon of mocht worden gebruikt of waarin nieuwe inzichten omtrent de aanvaardbaarheid van geurhinder waren opgenomen. Ook het advies van de Stab van 5 februari 2016 bevat hierover geen concrete nieuwe inzichten die in de plaats kunnen treden van die uit de Handreiking. De Afdeling ziet daarom thans geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat ten tijde van het nemen van het herstelbesluit nog onvoldoende aanleiding bestond om de geurgehinderdenpercentages en bijbehorende indelingen in het leefklimaat van de Handreiking los te laten. Hij heeft daarom in redelijkheid er voor kunnen kiezen om in afwachting van een eventuele herijking van de kwalificering van het leefklimaat, nog steeds de Handreiking toe te passen bij het bepalen van de aanvaardbaarheid van de geurbelasting als gevolg van het plan.

Het betoog faalt.

9. Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling in hetgeen [appellant sub 2] en [appellant sub 1] hebben aangevoerd geen grond voor het oordeel dat de raad in dit geval met de door hem gegeven motivering zich niet in redelijkheid op het standpunt kon stellen dat het plan niet tot een onaanvaardbare geurbelasting ter hoogte van de woningen van [appellant sub 2] en [appellant sub 1] zal leiden. Hij heeft daarom in de te verwachten geurbelasting ter plaatse van hun woningen geen aanleiding hoeven zien het plan niet vast te stellen.

De betogen falen.

(red.)

 

Slotconclusie en proceskosten

12. Het beroep van [appellant sub 1] tegen het besluit 24 september 2015 is gegrond. Het bestreden dient te worden vernietigd, voor zover het betreft artikel 4, lid 4.3.7, aanhef, van de planregels. De Afdeling ziet aanleiding zelf voorziend deze planregel aan te passen. Uit oogpunt van rechtszekerheid en gelet op artikel 1.2.3 van het Besluit ruimtelijke ordening, ziet de Afdeling daarnaast aanleiding de raad op te dragen het hierna in de beslissing nader aangeduide onderdeel van deze uitspraak binnen vier weken na verzending van de uitspraak te verwerken op de landelijke voorziening, www.ruimtelijkeplannen.nl.

 

Het beroep van [appellant sub 2] tegen het besluit van 24 september 2015 is ongegrond.

13. De raad dient op hierna te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I. verklaart de beroepen tegen het besluit van 27 november 2013, waarbij het bestemmingsplan "Zandstraat 99" is vastgesteld, gegrond;

II. vernietigt het besluit van 27 november 2013, waarbij het bestemmingsplan "Zandstraat 99" is vastgesteld;

III. verklaart het beroep van [appellant sub 1] tegen het besluit van 24 september 2015 gegrond;

IV. vernietigt het besluit van 24 september 2015, waarbij het bestemmingsplan "Zandstraat 99" is vastgesteld, voor zover het betreft artikel 4, lid 4.3.7, aanhef, van de planregels;

V. bepaalt dat artikel 4, lid 4.3.7, aanhef, van de planregels als volgt komt te luiden: "Het bevoegd gezag kan een omgevingsvergunning verlenen voor afwijking van artikel 4.2.1, sub c, met betrekking tot de oprichting van dierenverblijven. Hierbij gelden tenminste de volgende randvoorwaarden: ";

VI. bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit;

VII. draagt de raad van de gemeente Someren op om binnen vier weken na verzending van deze uitspraak ervoor zorg te dragen dat het onder V van deze beslissing genoemde onderdeel wordt verwerkt in het elektronisch vastgestelde plan dat te raadplegen is op de landelijke voorziening, www.ruimtelijkeplannen.nl;

VIII. verklaart het beroep van [appellant sub 2] tegen het besluit van 24 september 2015, waarbij het bestemmingsplan "Zandstraat 99" is vastgesteld, ongegrond;

(red.)

Noot

Deze uitspraak is voor de praktijk vooral van belang omdat de Afdeling hierin oordeelt dat de Handreiking bij de Wet geurhinder en veehouderij (hierna: Handreiking) nog steeds gebruikt mag worden om de aanvaardbaarheid van geurbelasting te bepalen, hoewel uit recent wetenschappelijk onderzoek zou blijken dat toepassing van de Handreiking een onderschatting oplevert van de mate van geurhinder die omwonenden van veehouderijen ondervinden.

De gemeenteraad van Someren heeft op 27 november 2013 het bestemmingsplan “Zandstraat 99” vastgesteld, waardoor het mogelijk wordt om verschillende pluimveehouderijen van eenzelfde veehouder te concentreren op één locatie. Het plan voorziet in vergroting van het bouwblok op deze locatie, waardoor er ruimte komt om er twee nieuwe stallen bij te bouwen. In 2011 is een milieuvergunning verleend voor het houden van 82.000 vleeskuikenouderdieren in opfok (hierna: vio) op die locatie.

Tegen dit plan is beroep ingesteld. Naar aanleiding daarvan heeft de Afdeling op 29 april 2015, in zaak nr. 201400301/1/R3 (ECLI:NL:RVS:2015:1324), de gemeenteraad bij tussenuitspraak opgedragen om met inachtneming van de overwegingen van de Afdeling de gebreken in het besluit van 27 november 2013 te herstellen.

Ten aanzien van het aspect geurhinder heeft de Afdeling in haar tussenuitspraak overwogen dat de gemeenteraad de te verwachten toename van de geurbelasting bij de omliggende woningen onvoldoende in kaart heeft gebracht en onvoldoende heeft gemotiveerd waarom dat aanvaardbaar is. Naar aanleiding daarvan heeft de gemeenteraad een onderzoek naar de achtergrondgeurbelasting laten uitvoeren door een milieuadviesbureau.

 

Appellanten staan op het standpunt dat de gemeenteraad niet heeft aangetoond dat de afname van de geurbelasting rondom de gesaneerde bedrijven opweegt tegen de verslechtering van het leefklimaat rondom het plangebied (het pluimveebedrijf wordt immers geconcentreerd op één locatie, de overige locaties worden gesaneerd). Daartoe voeren ze onder meer aan dat de gemeente bij de beoordeling van de geursituatie niet de theoretische uitbreidingsmogelijkheden van de veehouderijen als uitgangspunt had mogen nemen. Volgens vaste jurisprudentie moet echter bij de beoordeling van de gevolgen van een bestemmingsplan voor het woon- en leefklimaat worden uitgegaan van de maximale mogelijkheden die het plan biedt. Van belang is dat de Afdeling in deze uitspraak expliciet instemt met de methodiek zoals die in de Handreiking wordt aanbevolen. De gemeenteraad was namelijk bij de bepaling van het aandeel van de omliggende veehouderijen in de achtergrondbelasting, overeenkomstig de Handreiking, uitgegaan van de theoretische situatie waarin de veehouderijen zover uitbreiden dat ze nog net aan de normen voor individuele geurbelasting (de geurbelastingsnormen van de Wet geurhinder en veehouderij) voldoen: de redelijkerwijs te verwachten maximale situatie.

 

Het belangrijkste onderdeel van deze uitspraak is echter het oordeel van de Afdeling over de bruikbaarheid van de Handreiking om de mate van geurhinder te bepalen. Op basis daarvan wordt immers beoordeeld of een bepaalde geurbelasting in een concrete situatie acceptabel is, met andere woorden of er sprake is van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat. In de Handreiking wordt in bijlage 6 een relatie gelegd tussen de omvang van de geurbelasting en de mate van geurhinder (uitgedrukt in het percentage geurgehinderden). Al geruime tijd is er discussie over de juistheid van de Handreiking op dit onderdeel. Met name in gebieden met concentraties van intensieve veehouderijen, zoals in het oostelijk deel van Noord-Brabant, zouden omwonenden in de praktijk (veel) meer geurhinder ondervinden, dan op basis van de Handreiking mag worden verwacht. De tabel in de Handreiking is gebaseerd op een onderzoek dat is uitgevoerd ten behoeve van de Wet geurhinder en veehouderij in 2001. Vanwege de in de praktijk geconstateerde geurproblematiek is in 2013 door de het bureau Gezondheid, Milieu & Veiligheid GGD- en Brabant/Zeeland en het Institute for Risk Assessment Sciences van de Universiteit Utrecht (IRAS) onderzoek gedaan naar de relatie tussen geurbelasting en geurgehinderden. Daarbij werden bij dezelfde geurbelasting veel hogere hinderpercentages waargenomen dan bij het onderzoek uit 2001. De resultaten van het onderzoek zijn neergelegd in een rapport van 23 maart 2015 (hierna: het GGD-rapport). In opdracht van het het ministerie van Infrastructuur en Milieu heeft het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (hierna: het RIVM) in 2015 onderzoek gedaan naar de oorzaak van de verschillen tussen het onderzoek uit 2001 en dat uit 2013. De analyse door het RIVM leidde echter niet tot een eenduidige en kwantitatieve verklaring van deze verschillen (Oplegnotitie ‘Resultaten duidingsonderzoek en bouwstenen voor beleid’ gepubliceerd op 18 december 2015). Daarnaast heeft het RIVM in november 2015 de GGD-richtlijn medische milieukunde met betrekking tot geurhinder herzien (“Geur en gezondheid, onderdeel veehouderij en gezondheid”, RIVM-rapport 2015-0106). Daarin worden de resultaten van voornoemde onderzoeken beschreven en wordt onder andere geconstateerd dat de dosis-effectrelaties (relatie tussen geurbelasting en geurhinder) uit het GGD-rapport van 2015 het meest recente beeld geeft voor het onderzochte gebied, maar dat daaruit geen conclusies kunnen worden getrokken op landelijk niveau.

In verband met de kritiek op de geurregelgeving, mede naar aanleiding van het GGD-rapport, heeft de toenmalig staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu in april 2015 een bestuurlijke werkgroep ingesteld om de regelgeving met betrekking tot geurhinder en veehouderij te evalueren (Kamerstukken II 2014-2015, 29 383, nr. 240). De bestuurlijke werkgroep is onder meer gevraagd advies uit te brengen over de hoogte en onderbouwing van de normen in de Wet geurhinder en veehouderij. Daarbij moet de werkgroep het GGD-rapport betrekken en nagaan of nader onderzoek nodig is. Deze bestuurlijke werkgroep heeft op 16 juli 2015 een tussenadvies uitgebracht, waarin ondermeer werd geadviseerd de resultaten van het GGD-onderzoek uit 2015 te laten valideren (zie bijlage bij Kamerstukken II 2015-2016, 29 383, nr. 244). Naar aanleiding hievan is het RIVM gevraagd de verschillen tussen de onderzoeksresultaten uit 2001 en die uit 2013 te analyseren. Dit heeft geleid tot voornoemde Oplegnotitie van 18 december 2015.

In het licht van de lopende discussie is het dan ook niet verwonderlijk dat in deze procedure de toepasbaarheid van de Handreiking aan de orde wordt gesteld. Eén van de appellanten wijst daarbij niet alleen op de afwijkende resultaten in het GGD-rapport, maar ook op de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 27 juni 2016 (zaaknummer SHE 15/1834, ECLI:NL:RBOBR:2016:3384) waarbij de rechtbank, mede naar aanleiding van het advies van de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak (hierna: de StAB), een besluit tot vergunningverlening heeft vernietigd. De StAB verwees in zijn advies naar bovengenoemde onderzoeken en rapporten uit 2015. De rechtbank oordeelde dat de gemeente het GGD-rapport bij de besluitvorming over de vergunningverlening had moeten betrekken en niet zonder meer had mogen uitgaan van de Handreiking.

De Afdeling komt in de zaak die hier aan de orde is echter tot een ander oordeel en is van mening dat de gemeenteraad in dit geval nog steeds de Handreiking mocht toepassen. De Afdeling wijst daarbij op het feit dat in de inleiding van het GGD-rapport is vermeld dat het onderzoek nog maar een eerste aanzet is en dat het geen antwoord geeft op alle denkbare vragen over de relaties tussen geurbelasting en geurgehinderden. Bovendien staat in de brief aan de gemeenten waarin het GGD-rapport werd aangekondigd, dat de gemeenten de onderzoeksgegevens weliswaar in hun beleid kunnen betrekken, maar dat nog geen eenduidig advies kan worden gegeven over hoe de onderzoeksresultaten kunnen worden gebruikt bij vergunningverlening of het opstellen van een geurgebiedsvisie of geurverordening. Deze onderwerpen zullen volgens deze brief aan de orde komen bij de evaluatie van de Wet geurhinder en veehouderij. Verder merkt de Afdeling op dat in het GGD-rapport en ook in de aankondigingsbrief niet wordt aangegeven dat de Handreiking niet langer mag worden gebruikt. Voorts overweegt de Afdeling dat er op het moment dat de gemeenteraad het herstelbesluit nam geen andere documenten beschikbaar waren, waaruit bleek dat de Handreiking niet langer kon of mocht worden gebruikt of waarin nieuwe inzichten over de aanvaardbaarheid van geurhinder waren opgenomen. Ook het advies van de StAB bevat op dit punt volgens de Afdeling geen concrete nieuwe inzichten.

Op basis van het voorgaande concludeert de Afdeling dat de gemeenteraad zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat er ten tijde van het herstelbesluit nog onvoldoende aanleiding bestond om de geurgehinderdenpercentages en bijbehorende indelingen in het leefklimaat van de Handreiking los te laten. Tegen de achtergrond van de nog niet afgeronde discussie over de geurnormen en de lopende evaluatie van de geurregelgeving, is dit naar mijn mening een begrijpelijke en wenselijke uitkomst. Maar dat roept wel de vraag op wanneer er dan wel voldoende reden zal zijn om een andere (betere) systematiek te gebruiken. Sommigen zijn van mening dat het eindadvies van de bestuurlijke werkgroep, die gevraagd is de geurregelgeving voor de veehouderij te evalueren, daartoe aanleiding zou kunnen zijn (zie bijvoorbeeld het artikel van Paul Bodden, ‘Beoordeling van het woon- en leefklimaat: GGD-onderzoek of Handreiking bij de Wet geurhinder en veehouderij’, in: Binnenlands Bestuur van 13 december 2016). Zelf verwacht ik dat dit pas aan de orde zal zijn bij het beschikbaar komen van een geheel vernieuwd toetsingskader voor geurhinder vanuit de veehouderij, waarschijnlijk op het moment dat de nieuwe Omgevingswet in werking treedt.

P.B. Bokelaar

Terug naar overzicht