JM 2017/74, RvS 29-03-2017, ECLI:NL:RVS:2017:868, 201600689/1/R1 (met annotatie van H.S. de Vries en P.B. Bokelaar)

Inhoudsindicatie

Bedrijfswoning, Burgerwoning, Plattelandswoning, Woonbestemming, Landbouwinrichting, Intensieve veehouderij, Goede ruimtelijke ordening, Aanvaardbaar woon- en leefklimaat, Luchtkwaliteit, Geurbelasting, Geurgevoelig object, Afstandsnorm, Structuurvisie, Glastuinbouwconcentratiegebied, Richtafstand VNG-brochure

Samenvatting

Op 15 december 2015 heeft de gemeenteraad van Peel en Maas het bestemmingsplan “1e reparatieherziening bestemmingsplan buitengebied” vastgesteld. Het bestemmingsplan dient ter reparatie van het bestemmingsplan “Buitengebied Peel en Maas” waarvan de Afdeling bij uitspraak van 24 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4653, een aantal plandelen heeft vernietigd. Voorts heeft de gemeenteraad op 18 oktober een wijzigingsbesluit vastgesteld om een aantal geconstateerde gebreken in het besluit van 15 december 2015 te herstellen.

Het plan voorziet in de bestemming van (voormalige) agrarische bedrijfswoningen in het buitengebied. Een twintigtal appellanten heeft beroep ingesteld. Daarvan hebben er twaalf bezwaar gemaakt tegen de agrarische bestemming van hun woning. Daarnaast zijn er bezwaren van agrariërs tegen de bestemming van enkele door burgers bewoonde woningen aangezien die bestemming hun bedrijfsvoering zou kunnen belemmeren.

Alvorens de Afdeling op de afzonderlijke beroepen ingaat, overweegt de Afdeling eerst in algemene zin, onder verwijzing naar haar jurisprudentie, als volgt.

Aan de percelen van negen appellanten is een agrarische bestemming toegekend, waarbij maximaal één bedrijfswoning is toegestaan. De landbouwinrichtingen op deze percelen zijn jaren geleden opgeheven, waarbij de “agrariër in ruste” in de bij deze landbouwinrichting behorende bedrijfswoning is blijven bewonen, of deze aan een derde heeft verkocht die niet van plan is daar agrarische activiteiten te verrichten.

Sommige van deze appellanten vrezen voor handhaving omdat reguliere bewoning van de bedrijfswoning niet is toegestaan. De raad geeft aan dat het blijven bewonen van een (voormalige) bedrijfswoning door een agrariër in ruste niet in strijd is met de agrarische bestemming. De Afdeling overweegt hieromtrent dat dit alleen geldt, indien de oorspronkelijk bij het agrarisch bedrijf behorende gronden niet zijn verkocht of aan een derde in gebruik zijn gegeven. Is dat wel het geval dan kan de bewoning van de voormalige bedrijfswoning door de agrariër in ruste niet langer in overeenstemming worden geacht met de agrarische bestemming. De Afdeling concludeert dat de raad dit in zijn algemeenheid heeft miskend.

Een aantal appellanten stelt dat deze agrarische bestemming op hun perceel niet uitvoerbaar is, omdat het (her)oprichten van een (zelfstandig) agrarisch bedrijf ter plaatse niet meer rendabel is vanwege de geringe omvang van het desbetreffende perceel en vanwege de schaalvergroting die in de agrarische sector plaatsvindt. De raad betwist dit omdat de betreffende percelen ook kunnen worden aangekocht of verpacht aan omliggende bedrijven. De Afdeling acht dit niet onaannemelijk, maar overweegt dat verkoop of het in gebruik geven aan een derde, de bewoning door een agrariër in ruste van de voormalige bedrijfswoning niet langer in overeenstemming kan worden geacht met de agrarische bestemming. De Afdeling constateert dat de raad niet inzichtelijk heeft gemaakt in hoeverre hij dit bij zijn afweging heeft betrokken.

Ten aanzien van de figuur van plattelandswoning als bedoeld in de Wabo overweegt de Afdeling dat de wettelijke regeling voor plattelandswoningen niet van toepassing is op de situatie dat de landbouwinrichting is opgeheven en vanwege de planologische bestemming ter plaatse ook niet meer kan worden (her)opgericht. Wel kan deze regeling toepassing vinden in een situatie waarbij de gronden waarop voorheen landbouwinrichting A werd geëxploiteerd en waarop nog steeds de daarbij van oudsher behorende (voormalige) bedrijfswoning A staat, worden betrokken bij een andere nabijgelegen landbouwinrichting B. De voormalige bedrijfswoning A wordt daarmee onderdeel van landbouwinrichting B. Daarbij dient wel deugdelijk te worden gemotiveerd dat een aanvaardbaar woon- en leefklimaat in de woning gewaarborgd blijft. Voorts moet in het bestemmingsplan duidelijk worden aangegeven dat toepassing is gegeven aan artikel 1.1a Wabo en dient de relatie van de voormalige bedrijfswoning met het nieuwe bijbehorende agrarisch bedrijf duidelijk te worden weergegeven in de planregels en/of op de verbeelding. Dit is noodzakelijk omdat duidelijk moet zijn van welke landbouwinrichting de plattelandswoning onderdeel uitmaakt.

In dit verband wijst de Afdeling er ook uitdrukkelijk op dat, ook al wordt een plattelandswoning voor de toepassing van de Wabo beschouwd als onderdeel van de inrichting, toch ingevolge artikel 5.19, tweede lid, van de Wet milieubeheer ter plaatse de luchtkwaliteit moet worden beoordeeld.

Vervolgens beoordeelt de Afdeling de verschillende beroepen afzonderlijk.

Naast de beroepsgronden die hiervoor aan de orde kwamen (vrees voor handhaving, agrarische bestemming niet uitvoerbaar) wordt door een aantal appellanten naar voren gebracht dat toekenning van een woonbestemming mogelijk is, omdat voldaan wordt aan de afstandsnorm van de Wet geurhinder en veehouderij en daarmee ook sprake is van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat ter plaatse. Ook worden nabijgelegen agrarische bedrijven volgens appellanten niet beperkt in hun uitbreidingsmogelijkheden.

De Afdeling overweegt met verwijzing naar haar jurisprudentie dat, wanneer wordt voldaan aan de afstandsnorm van de Wet geurhinder in beginsel mag worden aangenomen dat bij het geurgevoelig object een aanvaardbaar woon- en leefklimaat kan worden gegarandeerd. Ook maakt het voor omliggende veehouderijen geen verschil of de woning als burgerwoning of bedrijfswoning wordt bestemd, omdat het hier gaat om geurgevoelige objecten die op of na 19 maart 2000 zijn opgehouden deel uit te maken van een veehouderij. Maar dat leidt er niet toe dat de raad ook verplicht is dergelijke woningen als burgerwoning te bestemmen. Er kunnen bijzondere omstandigheden zijn die met het oog op een goede ruimtelijke ordening een andere keuze rechtvaardigen. In deze gevallen blijkt uit een onderzoeksrapport dat ter plaatse sprake is van zo’n hoge geurbelasting dat het woon- en leefklimaat op basis van de Handreiking geurhinder en veehouderij als extreem slecht moet worden gewaardeerd. Ondanks dat voldaan wordt aan de afstandsnorm van de Wet geurhinder, is een aanvaardbaar woon- en leefklimaat niet gegarandeerd en heeft de raad naar het oordeel van de Afdeling terecht afgezien van de toekenning van een woonbestemming. In dit verband merkt de Afdeling nog in algemene zin op dat, anders dan bij een omgevingsvergunning milieu op grond van de Wabo, de raad bij de vaststelling van een bestemmingsplan niet alleen moet bezien of kan worden voldaan aan de milieuwetgeving, maar ook moet beoordelen of bij de planologische keuze in het kader van de goede ruimtelijke ordening een aanvaardbaar woon- en leefklimaat gewaarborgd is.

Andere appellanten van wie het perceel is gelegen in een glastuinbouwconcentratiegebied wensen eveneens dat een woonbestemming wordt toegekend. Ze voeren hiertoe onder meer aan dat toekenning van een woonbestemming geen belemmering betekent voor de ontwikkeling van de glastuinbouw, omdat wordt voldaan aan de richtafstand van de VNG-brochure.

 

Uit de gemeentelijke structuurvisie volgt dat in de glastuinbouwconcentratiegebieden het primaat ligt bij de ontwikkelingsmogelijkheden voor de glastuinbouw en in principe wonen niet wordt toegestaan. De Afdeling acht dit beleidsuitgangspunt in het kader van een goede ruimtelijke ordening in het algemeen niet onredelijk. Wel heeft de raad in deze gevallen onvoldoende inzichtelijk gemaakt waarom is afgezien van de bestemming plattelandswoning. De Afdeling acht daarbij onder andere van belang dat aan de richtafstand van de VNG-brochure wordt voldaan en dat de raad zijn stelling dat een aanvaardbaar woon- en leefklimaat niet kan worden gegarandeerd, niet heeft onderbouwd.

Eén appellant betoogt dat aan zijn (voormalige) bedrijfswoning ten onrechte de bestemming plattelandswoning is toegekend. Volgens appellant is de wettelijke regeling voor plattelandswoningen niet van toepassing op deze woning, omdat de inrichting waartoe de woning behoorde niet meer in werking is en omdat het bedrijf waartoe de woning nu planologisch behoort geen agrarisch bedrijf is. Ook wijst hij er op dat de raad heeft nagelaten de luchtkwaliteit bij zijn voormalige bedrijfswoning te beoordelen.

 

De Afdeling overweegt, met verwijzing naar haar jurisprudentie, dat het feit dat er nu een ander bedrijf op het perceel is gevestigd, op zichzelf niet betekent dat de wettelijke regeling voor plattelandswoningen niet kan worden toegepast. Ook is deze regeling volgens de Afdeling van toepassing op een agrarisch loonwerkbedrijf, omdat er uitsluitend of in hoofdzaak agrarische activiteiten of daarmee samenhangende activiteiten worden verricht. Wat de luchtkwaliteit betreft acht de Afdeling het niet waarschijnlijk dat norm voor fijn stof ter plaatse van de woning wordt overschreden, omdat uit de plantoelichting blijkt dat de emissies van fijn stof vanuit de veehouderijen in de omgeving ruim onder de wettelijke norm blijven.

De beroepen worden deels niet-ontvankelijk, deels ongegrond en deels gegrond verklaard. De Afdeling vernietigt het besluit van 15 december 2015 en het wijzigingsbesluit van 16 oktober 2016, voor zover het betreft de planonderdelen waartegen de beroepen gegrond zijn.

Uitspraak

Procesverloop

Bij besluit van 15 december 2015 heeft de raad het bestemmingsplan "1e reparatieherziening bestemmingsplan buitengebied" vastgesteld.

Tegen dit besluit heeft een aantal appellanten beroep ingesteld.

De raad heeft een verweerschrift ingediend.

De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht.

Een aantal appellanten en andere partijen hebben hun zienswijze daarop naar voren gebracht.

Bij besluit van 18 oktober 2016 heeft de raad het bestemmingsplan "3e reparatieherziening bestemmingsplan buitengebied Peel en Maas" vastgesteld.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 en 29 november 2016, waar (...; red.).

Overwegingen

Toetsingskader

1.  Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.

 

Bestemmingsplan

2.  Het bestemmingsplan dat op 15 december 2015 is vastgesteld dient ter reparatie van het bestemmingsplan "Buitengebied Peel en Maas" dat is vastgesteld door de raad van de gemeente Peel en Maas op 5 februari 2013 (hierna: het bestemmingsplan "Buitengebied Peel en Maas"). Van het bestemmingsplan "Buitengebied Peel en Maas" is bij de uitspraak van de Afdeling van 24 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4653, een aantal plandelen vernietigd. 

 

Wijzigingsbesluit

3.  Op 18 oktober 2016 heeft de raad ten behoeve van de percelen [locatie 1], [locatie 2], [locatie 3] en [locatie 4] het bestemmingsplan "3e reparatieherziening bestemmingsplan buitengebied Peel en Maas" (hierna: het wijzigingsbesluit) vastgesteld. Daarbij heeft de raad getracht een aantal geconstateerde gebreken in de besluitvorming van 15 december 2015 te herstellen. De Afdeling merkt het wijzigingsbesluit aan als een besluit zoals bedoeld in artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). De beroepen van [appellant sub 8], [appellant sub 9], [appellante sub 20] en anderen en de [appellante sub 17] zien ook op deze gronden. Bij de bespreking van de beroepen van deze appellanten zal tevens ingegaan worden op het wijzigingsbesluit.

 

Voormalige bedrijfswoningen

4.  Alvorens in te gaan op de individuele beroepen ziet de Afdeling in verband met de beroepen van [appellant sub 1], [appellant sub 2], [appellant sub 3], [appellant sub 4], [appellant sub 5], [appellant sub 6], [appellante sub 7], [appellant sub 8] en [appellant sub 9] aanleiding om in algemene zin het volgende te overwegen. Aan de percelen van voormelde appellanten heeft de raad de bestemming "Agrarisch - Grondgebonden" toegekend waarbij per bouwvlak in beginsel maximaal één bedrijfswoning is toegestaan. De agrarische landbouwinrichtingen die op deze percelen werden gedreven, zijn echter reeds jaren geleden opgeheven, met dien verstande dat de voormalig agrariër, de zogenoemde "agrariër in ruste", de bedrijfswoning die bij de opgeheven landbouwinrichting behoorde, is blijven wonen, dan wel deze heeft overgedragen aan een derde die geen voornemen heeft ter plaatse opnieuw een inrichting op te richten waarbij uitsluitend of in hoofdzaak agrarische activiteiten worden verricht, dan wel activiteiten die daarmee verband houden.

 

4.1.  In verband met de vrees van een aantal "agrariërs in ruste" voor handhaving omdat op grond van de bestemming "Agrarisch - Grondgebonden" reguliere bewoning van de bedrijfswoning niet is toegestaan, voert de raad aan dat uit de uitspraak van de Afdeling van 8 november 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AZ1730, volgt dat het blijven bewonen van een (voormalige) bedrijfswoning door een agrariër in ruste niet in strijd is met de bestemming "Agrarisch - Grondgebonden". De Afdeling plaatst daarbij de kanttekening dat dit, zoals uit de uitspraak van 8 november 2006 ook kan worden afgeleid, alleen geldt indien de oorspronkelijk bij het agrarisch bedrijf behorende gronden niet zijn verkocht en evenmin aan een derde in gebruik zijn gegeven. Indien de bij het bedrijf behorende gronden wel zijn verkocht of aan een derde in gebruik zijn gegeven, kan de (voormalige) bedrijfswoning niet langer de hoedanigheid van een woning behorend bij een agrarisch bedrijf worden toegedicht en kan de bewoning van de (voormalige) bedrijfswoning door de agrariër in ruste niet langer in overeenstemming worden geacht met de agrarische bestemming. De raad heeft dit in zijn algemeenheid miskend.

 

4.2.  Een aantal van voormelde appellanten stelt dat de bestemming "Agrarisch - Grondgebonden" op hun perceel niet uitvoerbaar is, omdat het (her)oprichten van een (zelfstandig) agrarisch bedrijf ter plaatse niet meer rendabel is vanwege de geringe omvang van het desbetreffende perceel en de schaalvergroting die momenteel plaatsvindt in de agrarische sector. Deze stellingname van appellanten wordt in de meeste situaties door het deskundigenbericht onderschreven. De raad betwist deze stellingname van appellanten echter, omdat de betreffende percelen volgens de raad ook kunnen worden aangekocht of verpacht aan omliggende bedrijven. De Afdeling acht dit standpunt van de raad op zichzelf niet onaannemelijk, met dien verstande dat de raad daarbij miskent dat met de verkoop en/of het in gebruik geven van de bij het (voormalige) agrarische bedrijf behorende gronden aan een derde, de bewoning door een agrariër in ruste van de voormalige bedrijfswoning, gelet op hetgeen reeds hiervoor is overwogen, niet langer in overeenstemming kan worden geacht met de agrarische bestemming. Niet inzichtelijk is in hoeverre de raad dit bij zijn afwegingen heeft betrokken.

4.3.  Ten aanzien van de figuur van de plattelandswoning, als bedoeld in artikel 1.1a, van de     Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo), overweegt de Afdeling in algemene zin het volgende. Zoals de Afdeling reeds in haar uitspraak van 24 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4653, heeft overwogen is de wettelijke regeling voor plattelandswoningen uit artikel 1.1a van de Wabo niet van toepassing op de situatie dat de landbouwinrichting is opgeheven en vanwege de toegekende planologische bestemming ter plaatse ook niet meer kan worden (her)opgericht.

In aanvulling hierop overweegt de Afdeling dat de wettelijke regeling voor de plattelandswoningen wel toepassing kan vinden in een situatie waarbij de gronden waarop voorheen landbouwinrichting A werd geëxploiteerd en waarop nog steeds de daarbij van oudsher behorende (voormalige) bedrijfswoning A staat, worden betrokken bij een andere nabijgelegen landbouwinrichting B. De (voormalige) bedrijfswoning A wordt daarmee onderdeel van landbouwinrichting B. Uiteraard dient daarbij wel in ieder geval deugdelijk te worden gemotiveerd dat een aanvaardbaar woon- en leefklimaat in de (voormalige) bedrijfswoning A gewaarborgd blijft. Voorts moet in het bestemmingsplan duidelijk worden aangegeven dat toepassing is gegeven aan artikel 1.1a van de Wabo en dient de relatie van de voormalige bedrijfswoning met het (nieuwe) bijbehorende agrarische bedrijf duidelijk te worden weergegeven in de planregels en/of op de verbeelding. Dat is noodzakelijk, omdat duidelijk moet zijn van welke landbouwinrichting de plattelandswoning onderdeel uitmaakt. Het voorgaande kan planologisch worden verankerd door bijvoorbeeld een agrarische bestemming toe te kennen aan de gronden waarop voorheen landbouwinrichting A (inclusief bijbehorende bedrijfswoning A) werd geëxploiteerd, waarbij aan de (voormalige) bedrijfswoning A een aanduiding "plattelandswoning" wordt toegekend, met dien verstande dat in de planregels en/of de verbeelding de relatie van de bedrijfswoning A wordt aangegeven met het agrarisch bedrijf dat wordt geëxploiteerd op de gronden waar voorheen landbouwinrichting A werd gedreven. Voorts kan daarbij – indien dat gelet op de gekozen plansystematiek in het desbetreffende geval nodig is – worden geregeld dat landbouwinrichting B mag beschikken over twee bedrijfswoningen (waarvan één de plattelandswoning).

4.4.  Onder verwijzing naar haar uitspraak van 4 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:236, hecht de Afdeling er nog wel aan te overwegen dat de omstandigheid dat een bedrijfswoning op grond van het bestemmingsplan door een derde bewoond mag worden en daarom voor de toepassing van de Wabo en de daarop rustende bepalingen wordt beschouwd als onderdeel van die inrichting, losstaat van de vraag of ingevolge artikel 5.19, tweede lid, van de Wet milieubeheer de luchtkwaliteit ter plaatse van het perceel waarop die woning staat moet worden beoordeeld.

[red. …..]

Het beroep van [appellant sub 2]

Inleiding

8.  Het beroep van [appellant sub 2] is gericht tegen het plandeel met de bestemming "Agrarisch - Grondgebonden" wat betreft zijn perceel aan de [locatie 7]. Uit het deskundigenbericht volgt dat [appellant sub 2] zijn varkensmesterij op het perceel [locatie 7] in 2002 heeft opgeheven, omdat hij heeft deelgenomen aan de Regeling beëindiging veehouderijtakken (hierna: Rbv), tweede tranche. Derhalve is op 7 januari 2003 de milieuvergunning ten behoeve van het perceel voor het houden van 393 mestvarkens ingetrokken door het college van burgemeester en wethouders van de voormalige gemeente Helden. [appellant sub 2] is de (voormalige) bedrijfswoning na de beëindiging van zijn varkensmesterij blijven bewonen.

Woonbestemming 

9.  [appellant sub 2] betoogt dat aan zijn perceel ten onrechte geen woonbestemming is toegekend. Hiertoe voert hij aan dat de voormalige veehouderij op het perceel in 2002 met toepassing van de Rbv is beëindigd en dat de toekenning van een woonbestemming derhalve, mede gelet op het bestaande gebruik, voor de hand had gelegen. Ten aanzien van de intensieve veehouderij op het perceel [locatie 8] wordt voldaan aan de vaste afstandsnorm van artikel 3, tweede lid, van de Wgv, zodat een aanvaardbaar woon- en leefklimaat vanwege geurhinder volgens [appellant sub 2] gegeven is. Voorts wordt het bedrijf op het perceel [locatie 8] als gevolg van de toekenning van een woonbestemming aan zijn perceel, kort gezegd, niet beperkt in zijn uitbreidingsmogelijkheden, aldus [appellant sub 2]. Verder betoogt [appellant sub 2] dat zijn woning vanwege het ontbreken van een woonbestemming onverkoopbaar wordt, omdat geen hypotheek wordt verleend voor woningen zonder reguliere woonbestemming.

9.1.  De relevante wettelijke bepalingen uit de Wgv zijn opgenomen in bijlage 1 bij deze uitspraak. Deze bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.

9.2.  Op het perceel [locatie 7] staan blijkens het deskundigenbericht een woning en een voormalige varkensstal. De voormalige varkensstal is thans in gebruik als berging en hobbyruimte. Aan het perceel is de bestemming "Agrarisch - Grondgebonden" met de aanduiding "specifieke vorm van agrarisch uitgesloten - rundveehouderij" toegekend.

9.3.  De meest nabijgelegen intensieve veehouderij ligt op het perceel [locatie 8]. Het agrarisch bouwvlak van deze intensieve veehouderij ligt op ongeveer 75 m van het gedeelte van het perceel [locatie 7] dat binnen het plangebied ligt. De afstand van de woning van [appellant sub 2] tot het dichtstbijzijnde emissiepunt van de intensieve veehouderij op het perceel [locatie 8] bedraagt ongeveer 98 m. Niet in geschil is dat de woning van [appellant sub 2] op het perceel [locatie 7] een geurgevoelig object betreft dat na 19 maart 2000 heeft opgehouden deel uit te maken van de (inmiddels gestaakte) intensieve veehouderij op datzelfde perceel, zodat vast staat dat ten aanzien van de intensieve veehouderij op het perceel [locatie 8] wordt voldaan aan de vaste afstandsnorm van 50 m zoals neergelegd in artikel 3, tweede lid, onder b, van de Wgv. 

9.4.  [appellant sub 2] stelt terecht dat indien tussen de veehouderij en een geurgevoelig object als bedoeld in artikel 3, tweede lid, van de Wgv de in dat artikel genoemde afstand wordt aangehouden, in beginsel mag worden aangenomen dat bij het geurgevoelig object een aanvaardbaar woon- en leefklimaat kan worden gegarandeerd (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 19 september 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX7725).

Voorts stelt [appellant sub 2] terecht dat het voor omliggende veehouderijen bij de toepassing van artikel 3, tweede lid, van de Wgv niet uitmaakt of het geurgevoelige object dat op of na 19 maart 2000 heeft opgehouden deel uit te maken van een veehouderij, als burgerwoning of bedrijfswoning wordt bestemd (vergelijk de uitspraak van      de Afdeling van 11 april 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW1593). Dit leidt evenwel niet tot het oordeel dat de raad de (voormalige) bedrijfswoning op het perceel [locatie 7] als burgerwoning dient te bestemmen. Er kunnen zich immers bijzondere omstandigheden voordoen die de raad bij de vaststelling van een bestemmingsplan uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening redelijkerwijs nopen tot een andere keuze. Uit het rapport "Onderzoek woon- en leefklimaat geur/fijnstof Arcadis" (hierna: het onderzoeksrapport van Arcadis), dat als bijlage 6 bij de plantoelichting is gevoegd, volgt dat op de woning op het perceel [locatie 7] de voorgrondbelasting in de bestaande situatie reeds 35,35 odour units per m3 lucht bedraagt en de achtergrondbelasting 47,14 odour units per m3 lucht. Uit paragraaf 4.3 van de plantoelichting volgt dat voor het plangebied geen geurverordening als bedoeld in artikel 6 van de Wgv is vastgesteld en dat de raad voor de beoordeling of in het kader van een goede ruimtelijke ordening een aanvaardbaar woon- en leefklimaat kan worden gewaarborgd vanwege geurhinder van omliggende veehouderijen, aansluiting heeft gezocht bij de Handreiking geurhinder en veehouderij. In paragraaf 4.3 van de plantoelichting staat dat een voorgrondbelasting van 35,35 odour units per m3 lucht in de Handreiking geurhinder en veehouderij wordt gewaardeerd als een extreem slecht woon- en leefklimaat. Gelet hierop stelt de raad zich in het kader van een goede ruimtelijke ordening op het standpunt dat – ondanks dat in de bestaande situatie kan worden voldaan aan de vaste afstanden van artikel 3, tweede lid, onder b, van de Wgv – een aanvaardbaar woon- en leefklimaat niet gewaarborgd is vanwege geurhinder van omliggende intensieve veehouderijen en dat reeds daarom is afgezien van de toekenning van een woonbestemming. Hetgeen [appellant sub 2] heeft aangevoerd biedt geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op dit standpunt heeft kunnen stellen.

 

9.5.  Voor zover [appellant sub 2] heeft gesteld dat uit de omgevingsvergunning die ten behoeve van de intensieve veehouderij op het perceel [locatie 8] is verleend voor het veranderen van de inrichting, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Wabo volgt dat de voorgrondbelasting op zijn woning 25,6 odour units per m³ lucht bedraagt, overweegt de Afdeling dat, wat daar ook van zij, de raad heeft toegelicht dat het woon- en leefklimaat blijkens paragraaf 4.3 van de plantoelichting bij 25,6 odour units eveneens wordt gewaardeerd als extreem slecht.

9.6.  Aan de door [appellant sub 2] gestelde omstandigheid dat het voormalige agrarische bedrijf met toepassing van de Rbv is beëindigd, noch aan de omstandigheid dat bij de bepaling van de WOZ-waarde de woning wordt aangemerkt als een burgerwoning, kan [appellant sub 2] het gerechtvaardigde vertrouwen ontlenen dat zijn woning in dit plan als reguliere woning zou worden bestemd. (vgl. de uitspraken van de Afdeling van 24 februari 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BL5321 en 11 april 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW1593).

9.7.  Voor zover [appellant sub 2] betoogt dat bij de verlening van de milieuvergunningen ten behoeve van de intensieve veehouderij op het perceel [locatie 8] ten onrechte geen rekening is gehouden met het gebruik van zijn voormalige bedrijfswoning voor reguliere bewoning en dat deze op grond van de voormalige Wet stankemissie veehouderijen niet verleend hadden mogen worden, overweegt de Afdeling dat, wat daar ook van zij, deze vergunningen thans in rechte onaantastbaar zijn geworden.

Voor zover het betoog van [appellant sub 2] aldus moet worden begrepen dat het hem bevreemdt dat zijn woning bij de verlening van de omgevingsvergunningen voor het wijzigen van de intensieve veehouderij op het perceel [locatie 8] geen belemmering oplevert, terwijl in de voorliggende bestemmingsplanprocedure de raad meent dat bij zijn woning geen aanvaardbaar woon- en leefklimaat kan worden gewaarborgd, overweegt de Afdeling het volgende. Anders dan bij een omgevingsvergunning voor de activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Wabo dient de raad bij de vaststelling van een bestemmingsplan op grond van artikel 3.1 van de Wro – behalve of kan worden voldaan aan de relevante milieutechnische wetgeving – eveneens te beoordelen of bij de keuze van een bepaald planologisch regime in het kader van de goede ruimtelijke ordening een aanvaardbaar woon- en leefklimaat gewaarborgd is. Naar aanleiding van juist die toets stelt de raad zich op het standpunt dat de toekenning van een woonbestemming niet wenselijk is.

Het betoog faalt. 

 

9.8.  Voor zover het betoog van [appellant sub 2] aldus moet worden begrepen dat de bestemming "Agrarisch-Grondgebonden" voor het perceel [locatie 7] niet uitvoerbaar is, overweegt de Afdeling dat zij dit niet volgt. De enkele omstandigheid dat [appellant sub 2], als agrariër in ruste, niet voornemens is om ter plaatse nog een agrarisch bedrijf op te richten, maakt niet dat de bestemming "Agrarisch - Grondgebonden" voor het perceel onuitvoerbaar moet worden geacht binnen de planperiode. De raad heeft in dit verband toegelicht dat niet op voorhand is uitgesloten dat het perceel binnen de planperiode wordt betrokken bij een omliggend agrarisch bedrijf, hetgeen de Afdeling niet onaannemelijk acht.  Het betoog faalt.

 

9.9.  Ten overvloede hecht de Afdeling er aan in verband met de situatie van [appellant sub 2] te wijzen op overweging 4.1, nu uit het deskundigenbericht volgt dat het gedeelte van het perceel [locatie 7] dat buiten het plangebied ligt, momenteel in gebruik is bij de intensieve veehouderij op het perceel [locatie 8] en de reguliere bewoning van [appellant sub 2] van zijn voormalige bedrijfswoning derhalve thans niet in overeenstemming kan worden geacht met de bestemming "Agrarisch - Grondgebonden", noch met de voorheen ter plaatse geldende agrarische bestemming. De Afdeling geeft het gemeentebestuur van Peel en Maas dan ook in overweging om te onderzoeken of de verlening van een persoonsgebonden gedoogbeschikking in de voorliggende uitzonderlijke situatie mogelijk is.

 

Conclusie

10.  Gelet op het voorgaande is het beroep van [appellant sub 2] ongegrond.

[red. …..]

Het beroep van [appellant sub 5]

Inleiding

21.  Het beroep van [appellant sub 5] is gericht tegen het plandeel met de bestemming "Agrarisch - Grondgebonden" wat betreft het perceel [locatie 15]. [appellant sub 5] heeft het perceel met daarop een (voormalige bedrijfs)woning met garage blijkens het deskundigenbericht in 1996 gekocht. Uit het deskundigenbericht volgt dat het perceel oorspronkelijk hoorde bij een zeugenbedrijf dat in 1999 is gesaneerd. De overige bij het zeugenbedrijf behorende gronden zijn in 2000 aan een derde verkocht.

 

 

Agrarische bestemming

22.  [appellant sub 5] betoogt dat aan het perceel ten onrechte een agrarische bestemming is toegekend. Hiertoe voert hij aan dat op het perceel geen agrarisch bedrijf meer gevestigd is en dat dit, gelet op de omvang van het perceel, ook niet mogelijk is. [appellant sub 5] verzoekt derhalve om de toekenning van een passende bestemming waarmee het bestaande gebruik van het perceel voor reguliere woondoeleinden als zodanig wordt bestemd.

Nu wordt voldaan aan de minimale richtafstand van 30 m ten opzichte van het glastuinbouwbedrijf op het perceel [locatie 16] en het bouwvlak van dat perceel nagenoeg volledig benut is, had de raad volgens [appellant sub 5] een woonbestemming aan zijn perceel moeten toekennen.

Met een beroep op het gelijkheidsbeginsel betoogt [appellant sub 5] dat op het perceel [locatie 17] wel is voorzien in een plattelandswoning, terwijl dit gebied ook in een concentratiegebied voor glastuinbouw ligt.

22.1.  Aan het perceel [locatie 15] is de bestemming "Agrarisch - Grondgebonden" met onder meer de aanduiding "overige zone - concentratiegebied glastuinbouw 1" toegekend.

22.2.  Uit de gemeentelijke structuurvisie volgt dat als algemeen uitgangspunt geldt dat het woon- en leefklimaat in het buitengebied niet mag verslechteren, doch dat dit algemene uitgangspunt niet geldt voor woningen in de glastuinbouwconcentratiegebieden en de LOG’s. Het primaat van deze gebieden ligt bij de ontwikkelmogelijkheden voor respectievelijk de glastuinbouw en de intensieve veehouderij en in principe wordt wonen niet toegestaan, zo volgt uit de gemeentelijke structuurvisie. Dat de raad met dit beleidsuitgangspunt in het kader van een goede ruimtelijke ordening in beginsel niet wenst te voorzien in reguliere woonfuncties in een concentratiegebied voor glastuinbouw acht de Afdeling in zijn algemeenheid niet onredelijk. Vast staat dat het perceel ligt in het glastuinbouwconcentratiegebied "Platveld". Gelet hierop heeft de raad overeenkomstig voormeld beleidsuitgangspunt geen woonbestemming toegekend aan het perceel [locatie 15]. Hetgeen [appellant sub 5] heeft aangevoerd biedt geen aanleiding voor het oordeel dat de raad niet in redelijkheid heeft kunnen vasthouden aan dit beleid door geen woonbestemming toe te kennen aan het perceel [locatie 15].

22.3.  Dat de raad redelijkerwijs geen woonbestemming heeft kunnen toekennen aan het perceel [locatie 15] betekent niet dat met de toekenning van de bestemming "Agrarisch - Grondgebonden" aan het perceel een bestemming in het kader van een goede ruimtelijke ordening gegeven is. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad, mede gelet op hetgeen reeds in overweging 4.3 is overwogen, onvoldoende inzichtelijk gemaakt waarom is afgezien van de toekenning van de aanduiding "specifieke vorm van wonen - plattelandswoning" aan de (voormalige) bedrijfswoning op het perceel [locatie 15]. Zo is onduidelijk of de raad in zijn afweging de omstandigheid heeft betrokken dat het gemeentebestuur sinds het vertrek van de agrariër in ruste uit de voormalige bedrijfswoning nooit handhavend heeft opgetreden, de stelling van [appellant sub 5] dat het bouwvlak van het glastuinbouwbedrijf op het perceel [locatie 16] volledig is benut en de omstandigheid dat de meest nabijgelegen glasopstand op 37 m afstand ligt en in het deskundigenbericht staat dat wordt voldaan aan de aanbevolen richtafstand uit de VNG-brochure. Voorts acht de Afdeling van belang dat de raad zijn stelling dat een aanvaardbaar woon- en leefklimaat op het perceel [locatie 9] niet kan worden gewaarborgd, niet met enig onderzoek heeft onderbouwd en evenmin inzichtelijk heeft gemaakt waarom wel op het perceel [locatie 17] is voorzien in een plattelandswoning.

Het betoog slaagt. 

 

22.4.  Nu de raad niet inzichtelijk heeft gemaakt of voor het perceel [locatie 15] kan worden voorzien in een plattelandswoning, is het besluit in zoverre onzorgvuldig tot stand gekomen. Het betoog van [appellant sub 5] slaagt.

 

Conclusie 

23.  In hetgeen [appellant sub 5] heeft aangevoerd ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit wat betreft het plandeel met de bestemming "Agrarisch - Grondgebonden" voor het perceel [locatie 15] is genomen in strijd met artikel 3:2 van de Awb. Het beroep van [appellant sub 5] is gegrond, zodat het bestreden besluit in zoverre dient te worden vernietigd.

[red. …..]

Het beroep van [appellant sub 10]

Inleiding

47.  Het beroep van [appellant sub 10] is gericht tegen het plandeel met de bestemming "Bedrijf - Agrarisch verwant" voor het perceel [locatie 20], voor zover daaraan de aanduiding "specifieke vorm van wonen - plattelandswoning" is toegekend. [appellant sub 10] is eigenaar en exploitant van een agrarisch loonbedrijf op het perceel [locatie 21]. Op het perceel [locatie 20] staat een (voormalige) bedrijfswoning die oorspronkelijk behoorde bij de champignonkwekerij die voorheen op het perceel [locatie 21] werd geëxploiteerd.

 

Plattelandswoning

48.  [appellant sub 10] betoogt dat ten onrechte de aanduiding "specifieke vorm van wonen - plattelandswoning" is toegekend aan de (voormalige) bedrijfswoning op het perceel [locatie 20]. Hiertoe voert hij aan dat de wettelijke regeling ten aanzien van de plattelandswoning niet van toepassing is op de desbetreffende woning, omdat de inrichting waartoe de woning oorspronkelijk behoorde niet langer in werking is en het bedrijf waartoe de woning thans planologisch behoort geen agrarisch bedrijf is. Voor het geval hun niet-agrarische bedrijf op het perceel [locatie 21] kan worden ondergebracht onder "activiteiten die daarmee verband houden" als bedoeld in artikel 1.1a, tweede lid, van de Wabo, betoogt [appellant sub 10] dat de bestemming "Bedrijf - Agrarisch verwant", vanwege het ontbreken van de aanduiding "agrarisch loonbedrijf" ook voorziet in een (niet-agrarisch) loonbedrijf. Gelet hierop wordt in strijd met artikel 1.1a, van de Wabo voorzien in een plattelandswoning bij een niet-agrarisch bedrijf. Voorts laat de toepassing van artikel 1.1a van de Wabo volgens [appellant sub 10] onverlet dat de raad op grond van artikel 5.16 van de Wet milieubeheer de effecten van het "eigen bedrijf" voor de luchtkwaliteit bij de voormalige bedrijfswoning moet beoordelen, hetgeen de raad heeft nagelaten. 

48.1.  De relevante wettelijke bepalingen uit de Wabo zijn opgenomen in bijlage 1 bij deze uitspraak. Deze bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.

 

48.2.  Aan het perceel [locatie 21] is de bestemming "Bedrijf - Agrarisch verwant" met de aanduiding "specifieke vorm van bedrijf - 60" toegekend. Aan het perceel [locatie 20] is de bestemming "Bedrijf - Agrarisch verwant" toegekend met onder meer de aanduidingen "specifieke vorm van bedrijf - 60" en "specifieke vorm van wonen - plattelandswoning". De percelen [locatie 21] en [locatie 20] liggen in hetzelfde bestemmingsvlak met de aanduiding "bouwvlak".

 Artikel 1, lid 1.15, van de planregels luidt: "Agrarisch loonbedrijf: een bedrijf, dat uitsluitend dan wel overwegend gericht is op het verlenen van diensten aan agrarische bedrijven met daaraan ondergeschikt onderhoudswerkzaamheden aan (openbare) groenvoorzieningen en grond-/onderhoudswerkzaamheden aan (infrastructurele) voorzieningen, met behulp van landbouwwerktuigen en landbouwapparatuur, alsmede het verrichten van werkzaamheden tot onderhoud en reparatie van landbouwwerktuigen en landbouwapparatuur."

Artikel 10, lid 10.1, luidt: "De gronden met de bestemming "Bedrijf - Agrarisch verwant" zijn bestemd voor:

a. agrarisch verwante bedrijven in categorie 1 en 2 conform de "Lijst van bedrijfsactiviteiten" (bijlage 1 bij deze regels), met als nevenactiviteit:

1. bestaande grondgebonden bedrijfsactiviteiten;

[…]

een loonbedrijf met ondergeschikt een grondverzetbedrijf, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van bedrijf - 60";

e. een agrarisch loonbedrijf met een bedrijfsvloeroppervlakte van minimaal 500 m², uitsluitend ter plaatse van de aanduiding "agrarisch loonbedrijf";

f. wonen in een bedrijfswoning;

g. een plattelandswoning, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van wonen - plattelandswoning"."

48.3.  In het deskundigenbericht staat dat op de percelen [locatie 21] en [locatie 20] tot 2005 een champignonkwekerij werd geëxploiteerd. Op het zuidelijke deel van het perceel [locatie 21] stond de bedrijfsbebouwing en op het noordelijke deel van het perceel [locatie 20] stond de bijbehorende bedrijfswoning. Het perceel [locatie 20] is in 1998 afgesplitst van het perceel [locatie 21] en is sindsdien door derden in gebruik voor (burger)woondoeleinden. Op het perceel [locatie 21] wordt sinds 2005 door [appellant sub 10] een agrarisch loonbedrijf geëxploiteerd. Zoals de Afdeling reeds in haar uitspraak van 24 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4653, heeft geoordeeld, brengt de omstandigheid dat thans een ander bedrijf is gevestigd op het perceel [locatie 21] op zichzelf niet met zich dat de wettelijke regeling voor plattelandswoningen niet kan worden toegepast. Het betoog faalt in zoverre.

48.4.  Voorts is de regeling voor de plattelandswoning van toepassing op een agrarisch loonwerkbedrijf, nu dit naar het oordeel van de Afdeling kan worden aangemerkt als een inrichting waar uitsluitend of in hoofdzaak agrarische activiteiten, dan wel activiteiten die daarmee verband houden worden verricht. Ter zitting is komen vast te staan dat de bestaande bedrijfsactiviteiten van [appellant sub 10] op het perceel [locatie 21] in hoofdzaak bestaan uit activiteiten die verband houden met agrarische activiteiten. Het betoog van [appellant sub 10] dat het bestemmingsplan op het perceel [locatie 21] voorts voorziet in een niet-agrarisch loonbedrijf, volgt de Afdeling niet. Naar het oordeel van de Afdeling brengt een redelijke uitleg van artikel 10, lid 10.1, van de planregels met zich dat wordt voorzien in een agrarisch loonbedrijf, reeds nu de benaming van de bestemming waarop deze planregeling ziet impliceert dat het moet gaan om bedrijvigheid die agrarisch verwant is. Dat in artikel 10, lid 10.1, onder e, van de planregels, anders dan in lid 10.1, onder d, van de planregels, wordt gesproken van een "agrarisch loonbedrijf" maakt dit naar het oordeel van de Afdeling niet anders.

 

48.5.  [appellant sub 10] voert verder terecht aan dat het feit dat een plattelandswoning als bedoeld in artikel 1.1a, eerste lid, van de Wabo voor de toepassing van de Wabo en de daarop rustende bepalingen wordt beschouwd als onderdeel van de inrichting waartoe deze planologisch behoort, losstaat van de vraag of ingevolge artikel 5.16 van de Wet milieubeheer de luchtkwaliteit vanwege die landbouwinrichting al dan niet moet worden beoordeeld (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 4 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:236). De Afdeling acht echter niet aannemelijk dat als gevolg van de bedrijfsactiviteiten van [appellant sub 10] de uitstoot van fijnstof boven de voorgeschreven norm uitkomt. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de uitstoot van fijnstof blijkens de nota "Onderbouwing Locatie 088: [locatie 20] te Grashoek", zoals opgenomen in bijlage 1 van de plantoelichting, als gevolg van fijnstof emissies van veehouderijen in de omgeving ruim onder de wettelijke norm blijft, zoals deze gold ten tijde van belang. 

 

48.6.  [appellant sub 10] heeft zich in het beroepschrift voor het overige beperkt tot het verwijzen naar de inhoud van de zienswijze. In de overwegingen van het bestreden besluit is ingegaan op deze zienswijze. [appellant sub 10] heeft in het beroepschrift, noch ter zitting redenen aangevoerd waarom de weerlegging van de desbetreffende zienswijze in het bestreden besluit onjuist zou zijn.

 

Conclusie

49.  Gelet op het voorgaande is het beroep van [appellant sub 10] ongegrond.

Noot

Algemeen

In deze casus staat de problematiek van de voormalige agrarische bedrijfswoningen centraal. De schaalvergroting, de economische situatie en het overheidsbeleid hebben in de agrarische sector geleid tot een groot aantal bedrijfsbeëindigingen. Als gevolg daarvan zijn veel voormalige bedrijfswoningen momenteel in gebruik als burgerwoning, meestal in strijd met de planologische bestemming van die woning. Gemeenten proberen daar via (her)bestemming van deze woningen tot burgerwoning of plattelandswoning een oplossing voor te vinden. Dat dit verre van eenvoudig is blijkt wel uit deze casus en de voorgeschiedenis daarvan.

De problematiek die hier aan de orde komt is van groot belang voor de bestemmingspraktijk, ook omdat in de toekomst het aantal     bedrijfsbeëindigingen sterk zal toenemen vanwege twee ‘stoppersregelingen’ die het beëindigen van een agrarisch bedrijf stimuleren. Dat is op de eerste plaats de 'stoppersregeling' in het kader van het Actieplan Ammoniak en Veehouderij (formeel gezien een gedoogregeling) die dateert van 2008 en indirect tot gevolg zal hebben dat veel kleine varkens- en pluimveehouderijen hun bedrijf uiterlijk in 2020 zullen beëindigen. Daarnaast zal de recente ‘stoppersregeling’ voor melkveebedrijven (formeel de “Subsidieregeling bedrijfsbeëindiging melkveehouderij”) die is ingesteld om het mestoverschot te beperken, leiden tot de beëindiging van een groot aantal melkveehouderijen.

De uitspraak betreft een op 15 december 2015 vastgesteld bestemmingsplan (en een wijziging daarvan) dat dient ter reparatie van het bestemmingsplan “Buitengebied Peel en Maas”. In laatstgenoemd bestemmingsplan, vastgesteld op 5 februari 2013, had de gemeenteraad aan een groot aantal voormalige agrarische bedrijfswoningen de bestemming plattelandswoning toegekend. De gemeenteraad stelde zich op het standpunt dat de regeling voor plattelandswoningen ook van toepassing is op situaties dat het agrarisch bedrijf is gestaakt. De Afdeling komt echter op basis van de systematiek van de Wabo en de Wet geurhinder tot het oordeel dat de regeling voor plattelandswoningen in art. 1.1a van de Wabo niet van toepassing is op de situatie dat de landbouwinrichting er niet meer is en er op grond van de bestemming ook niet meer mag zijn. Ook wijst de Afdeling er op dat, anders dan de raad veronderstelde, ook een plattelandswoning bescherming toekomt tegen geurhinder van omliggende bedrijven. Alleen ten opzichte van de landbouwinrichting waarvan de plattelandswoning woning geacht wordt deel uit te maken, geniet de woning geen bescherming (zie de uitspraak van de Afdeling van 24 december 2014, nr. 201303444/1/R1 (ECLI:NL:RVS:2014:4653).

Tegen het reparatieplan van 15 december 2015 is een twintigtal beroepen ingesteld. Daarvan zijn er twaalf gericht tegen de agrarische bestemming van de (voormalige) bedrijfswoning en één tegen de bestemming plattelandswoning. Van de overige beroepen is het merendeel gericht tegen de bestemming van een (voormalige) bedrijfswoning vanwege de mogelijke beperkingen voor het agrarisch bedrijf van de desbetreffende appellant. Vanwege de grote omvang van onderhavige uitspraak en het feit dat de laatstgenoemde categorie beroepen geen nieuwe inzichten bevatten, wordt ten aanzien van deze beroepen volstaan met een verwijzing naar de uitspraak zelf.

 

Bij de beoordeling van de beroepen gaat de Afdeling eerst in algemene zin in op de beroepen tegen de agrarische bestemming van (voormalige) agrarische bedrijfswoningen. Vervolgens beoordeelt de Afdeling de verschillende beroepen per geval (appellant). Het is opmerkelijk dat de Afdeling bij haar betoog in algemene zin niet alleen een juridisch oordeel geeft over enkele belangrijke aspecten die in de uitspraak aan de orde komen, maar bovendien bruikbare suggesties aanreikt om tot een juridisch houdbare planologische regeling te komen voor (voormalige) agrarische bedrijfswoningen.

Hierna wordt nader ingegaan op de belangrijkste onderwerpen die in deze uitspraak aan de orde komen.

 

Handhaving agrarische woonbestemming

Sommige appellanten waarbij aan het perceel waar zij wonen een agrarische bestemming is toegekend, vrezen dat er handhaving zal plaatsvinden. Reguliere bewoning van bedrijfswoningen is immers in strijd met die bestemming. Die vrees is niet ten onrechte. In het verleden zijn er diverse procedures geweest die als uitkomst hadden dat bewoning van een agrarische bedrijfswoning door personen zonder binding met het agrarisch bedrijf in strijd is met het bestemmingsplan en dat daarop gehandhaafd moet worden. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag een bestuursorgaan afzien van handhaving, namelijk als er concreet uitzicht bestaat op legalisatie of als handhaving onevenredig is in verhouding tot het belang van handhaving. Legalisatie is in dit geval niet aan de orde en uit de jurisprudentie van de Afdeling blijkt dat bijzondere belangen zelden prevaleren boven het algemeen belang van handhaving. Bewonen van een bedrijfswoning in strijd met het bestemmingsplan wordt door de Afdeling beschouwd als een ernstige overtreding (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 9 juli 2014, nr. 201307357/1, ECLI:NL:RVS:2014:2474). Ook het feit dat er in de praktijk door het bestuur niet wordt gehandhaafd of dat een handhavingsbeleid ontbreekt, wordt door de Afdeling niet als een bijzondere omstandigheid aangemerkt waarbij mag worden afgezien van handhaving (zie de uitspraak van 28 februari 2007, nr. 200604309/1, ECLI:NL:RVS:2007:AZ9521).

De gemeente brengt in dit verband naar voren dat uit de jurisprudentie blijkt dat bewoning van een voormalige bedrijfswoning door de voormalig agrariër, die na beëindiging van zijn bedrijf daarin is blijven wonen, niet in strijd is met de agrarische bestemming. De Afdeling merkt echter uitdrukkelijk op, dat dit alleen geldt als de grond die bij het bedrijf hoort, niet is verkocht of in gebruik is gegeven aan een derde (zie de uitspraak van 8 november 2006, nr. 200508171/1, ECLI:NL:RVS:2006:AZ1730. Aan deze voorwaarde zal in de praktijk meestal niet worden voldaan, omdat de betreffende agrariër om financiële redenen de gronden bij het bedrijf juist wel zal willen verkopen. In deze casus blijkt dat ook uit het feit dat slechts één van de appelanten (appellant sub 7) nog zelf de beschikking heeft over zijn bedrijfsgronden (zie r.o. 30 van de uitspraak).

 

Uitvoerbaarheid agrarische woonbestemming

Volgens een aantal appellanten is de agrarische bestemming van hun woonperceel niet uitvoerbaar. Om aan die bestemming te voldoen zou namelijk ter plaatse weer een agrarische bedrijf moeten worden opgericht. Ze vinden dit niet realistisch, omdat het om relatief kleine bedrijven zou gaan die gezien de schaalvergroting in de agrarische sector niet rendabel zijn te exploiteren. Dit lijkt een logisch verhaal. De betreffende bedrijven zijn veelal om economische redenen beëindigd (te weinig groeimogelijkheden vanwege de geringe omvang en/of het ontbreken van financiële middelen om de noodzakelijke investeringen te doen). De gemeente brengt echter naar voren dat de betreffende percelen (bedrijfsgronden) ook kunnen worden verkocht of verpacht aan omliggende agrarische bedrijven en dat op die wijze de agrarische woonbestemming kan worden gerealiseerd. Het is de vraag of dat in de praktijk een realistische optie is. Maar de Afdeling wijst op een juridisch probleem dat in een dergelijke situatie zou ontstaan. Gezien bovengenoemde jurisprudentie ontstaat immers bij verkoop of verpachting van de (voormalige) bedrijfsgronden strijdigheid met de agrarische bestemming. Het woonperceel maakt dan immers geen deel meer uit van het voormalig agrarisch bedrijf en er ontstaat dus een illegale situatie. Op de door de gemeente voorgestelde wijze kan het probleem dus niet worden opgelost.

 

De regeling plattelandswoningen

De oorsprong van deze beroepen ligt in het besluit van de raad van de gemeente Peel en Maas van 5 februari 2013 tot vaststelling van het bestemmingsplan ‘Buitengebied Peel en Maas’. Dit besluit heeft geleid tot de uitspraak van de Afdeling bestuursrecht van 24 december 2015, nr. 20133444/1. In dit bestemmingsplan heeft de raad de bestemmingscategorie “Wonen – plattelandswoning” opgenomen. Onder plattelandswoning vallen volgens de omschrijving “voormalige bedrijfswoningen”. Onder “voormalige bedrijfswoningen wordt door de raad verstaan: “een voormalige bedrijfswoning waarvan de bewoner geen relatie met het bedrijf (meer) heeft. Daarnaast is een “voormalige bedrijfswoning” een woning in de situatie dat het bedrijf is gestaakt”.

Vervolgens heeft de raad de wettelijke regeling voor plattelandswoningen van toepassing verklaard op alle bedrijfswoningen in het plangebied door in de planregels op te nemen dat onder “bedrijfswoning” ook bewoning door derden is toegestaan. Dit geldt derhalve ook voor bedrijfswoningen die nog als bedrijfswoning dienst doen. Bij deze bestemmingen heeft de raad geen belangenafweging toegepast.

De Afdeling benadert de uitgangspunten van de raad door na te gaan wat de bedoeling is geweest van de wetgever bij het vaststellen van artikel 1.1a Wabo. De Afdeling geeft daarbij aan dat de wetgever met de zinsnede “een bedrijfswoning, behorend tot of voorheen behorend tot een landbouwinrichting” met zich meebrengt dat de raad een woning in twee situaties met het oog op bewoning door een derde kan bestemmen als plattelandswoning. Enerzijds gaat het om de situatie dat een bedrijfswoning feitelijk nog als bedrijfswoning wordt gebruikt. Anderzijds gaat het om de situatie dat een bedrijfswoning feitelijk door een derde wordt bewoond. In beide gevallen wordt de plattelandswoning aangemerkt als onderdeel van een bestaande landbouwinrichting.

 

Daarbij impliceert artikel 1.1a Wabo dat de plattelandswoning behoort bij een bestaand bedrijf. Immers, de wet leidt er slechts toe dat deze niet wordt beschermd tegen milieuhinder van het bijbehorend bedrijf. De door de raad voorgestane rechtsopvatting dat ook in een plattelandswoning kan worden voorzien als de landbouwinrichting is gestaakt is derhalve onjuist.

De Afdeling zet dit nog wat scherper neer door te overwegen dat artikel 1.1a Wabo niet van toepassing is op de als “Wonen – Plattelandswoningen” bestemde woningen, nu het daarbij gaat om voormalige bedrijfswoningen bij landbouwinrichtingen die er niet meer zijn en er op grond van de toegekende bestemming ook niet meer mogen zijn.

In het plan wordt voorzien in ‘derdenbewoning’ van bedrijfswoningen bij agrarische bedrijven die nog worden uitgeoefend. De raad stelt zich op het standpunt dat de wettelijke regeling voor plattelandswoningen van toepassing is op alle bedrijfswoningen in het plangebied, omdat artikel 1 van de planregels voorziet in een definitie "bedrijfswoning" waarmee ook bewoning door derden is toegestaan.

Onder ‘bedrijfswoning’ wordt in het bestemmingsplan verstaan: een woning in of bij een bedrijfsgebouw of op dan wel bij een terrein, dienend voor de huisvesting van één afzonderlijk huishouden of maximaal vier personen die geen huishouden vormen, wiens huisvesting ter plaatse, gelet op de bedrijfsvoering, noodzakelijk is of een dergelijke woning die voorheen als zodanig is gebouwd maar inmiddels wordt bewoond door niet functioneel aan het bedrijf verbonden personen.

De wetgever beveelt het opstellen van beleid als toetsingskader aan voor de beoordeling in welke situaties het in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening om planologisch toe te staan dat derden wonen in een agrarische bedrijfswoning, maar stelt dat niet verplicht. In de geschiedenis van de totstandkoming van de Wijzigingswet (Kamerstukken II 2011/20125, 33 078, nr. 3, p. 10 en 11) heeft de wetgever een aantal relevante aspecten naar voren gebracht: “Er is bewust voor gekozen om dit onderdeel van het wetsvoorstel – in lijn met de initiatiefnota – te beperken tot de agrarische bedrijfswoningen en deze niet ruimer van toepassing te verklaren, bijvoorbeeld ten aanzien van door «derden» bewoonde bedrijfswoningen op industrieterreinen. De toenemende functieverandering en functiemenging op het platteland leidt er op veel plekken toe dat de omgeving in toenemende mate geschikter wordt voor bewoning door anderen dan de agrariërs zelf. Die omstandigheid rechtvaardigt het creëren van een mogelijkheid om de milieuwetgeving onder omstandigheden minder strikt toe te passen dan gebruikelijk. Met andere woorden: in de specifieke veranderende omgeving van het agrarisch gebied is een uitzondering op de gebruikelijke toepassing van de milieuwetgeving te billijken, want het ís en blijft een uitzondering. Echter, andersoortige bedrijfsmatige gebieden zoals industrieterreinen lenen zich naar hun aard niet voor (het bevorderen van) een menging van woon- en bedrijfsfuncties. Om die reden is ervoor gekozen om voor dergelijke gebieden niet zo’n uitzonderingsmogelijkheid toe te staan.

In zo’n beleidskader kunnen allerlei relevante aspecten een plek krijgen, bijvoorbeeld de karakteristiek van het gemeentelijke buitengebied en de voorgenomen ontwikkelingsrichting daarvan, maar bijvoorbeeld ook de cultuurhistorische waarde van het landschap en de bebouwing, de relatie met de lokale woningmarkt, de leefbaarheid van het platteland, maar ook gezondheidsaspecten (de ontwikkelingen rond Q-koorts indachtig). Van belang is dat bij ruimtelijke besluitvorming onderbouwd dient te worden dat ter plaatse van de woning nu, maar ook in de toekomst, een goed woon- en leefklimaat geboden kan worden. In dat verband is het zeer wel denkbaar dat een gemeente het vanuit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening niet wenselijk acht om een toename van burgerbewoning toe te staan in een gebied dat bedoeld is voor intensieve veeteelt en mogelijk zelfs de verdere intensivering daarvan (bijvoorbeeld in de zogenaamde LOG’s: landbouwontwikkelingsgebieden), terwijl dat in gebieden waar sprake is van extensivering van de landbouw in algemene zin op veel minder bezwaren zou stuiten. Het is verstandig rekening te houden met niet alleen het karakter van het gebied, maar ook de redelijkerwijs te voorziene bedrijfsontwikkelingen van het bijbehorende bedrijf. Op grond van artikel I, onderdeel A, van het wetsvoorstel geniet de plattelandswoning geen bescherming tegen de nadelige milieueffecten van dat bedrijf. Indien de gemeente wil garanderen dat ter plaatse ook in de toekomst een goed woon- en leefklimaat bestaat, kan er aanleiding zijn niet over te gaan tot aanwijzing van de woning als plattelandswoning. De woning zou dan immers niet beschermd zijn tegen de effecten van het bedrijf in zijn huidige hoedanigheid en omvang, maar in beginsel ook niet tegen de effecten van datzelfde bedrijf na eventuele, al dan niet ingrijpende, uitbreiding of wijziging van de bedrijfsactiviteiten. Het is dus zaak dat de gemeente bij de besluitvorming niet alleen kijkt naar het bestaande bedrijf, maar in de afweging ook de te voorziene ontwikkeling van het bedrijf in kwestie betrekt.”

Met het bestemmen van een plattelandswoning wordt voorzien in burgerbewoning met een laag beschermingsniveau in die zin dat, bij de verlening van een omgevingsvergunning voor de inrichting van het bijbehorende agrarische bedrijf, geen toetsing zal plaatsvinden aan de desbetreffende milieuwetgeving. In voormelde geschiedenis van de totstandkoming van de Wijzigingswet is de mogelijkheid om te voorzien in een plattelandswoning evenwel omschreven als een uitzonderingsmogelijkheid. Voorts worden diverse aspecten genoemd die een rol spelen bij de beoordeling in welke situaties het in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening om planologisch toe te staan dat derden wonen in een (voormalige) agrarische bedrijfswoning.

De raad heeft ervoor gekozen om geen beleid vast te stellen als bedoeld in voormelde geschiedenis van de totstandkoming van de Wijzigingswet. Gelet op artikel 3.1 van de Wro, artikel 3:2 van de Awb en voormelde geschiedenis van de totstandkoming van de Wijzigingswet laat artikel 1.1a van de Wabo onverlet dat de raad bij de totstandkoming van een bestemmingsplan dient te beoordelen in welke situaties het in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening om planologisch toe te staan dat derden wonen in een (voormalige) agrarische bedrijfswoning.

In dit geval heeft de raad, met een ruime definitie voor ‘bedrijfswoning’ uit artikel 1, onder 1.34, van de planregels, alle bedrijfswoningen in het buitengebied van de gemeente als plattelandswoning bestemd. Nu het voorzien in een plattelandswoning in de geschiedenis van de totstandkoming van de Wijzigingswet als een uitzonderingsmogelijkheid wordt omschreven, en iedere motivering van de raad ontbreekt, heeft de raad niet in redelijkheid alle bedrijfswoningen in het plan als plattelandswoning kunnen bestemmen. De raad was gehouden te beoordelen of er bijzondere gevallen zijn waarbij het aspect woon- en leefklimaat in de weg staat aan het toekennen van een plattelandswoning. Daarnaast was de raad gehouden van geval tot geval te beoordelen of er een redelijk belang bij een plattelandswoning bestaat. Slechts onder die omstandigheden kan worden voorzien in plattelandswoningen, bijvoorbeeld door ter plaatse van de daarvoor in aanmerking komende plandelen met een agrarische bestemming de aanduiding ‘plattelandswoning’ op te nemen.

Verder is niet uitgesloten dat de raad kan voorzien in een wijzigingsbevoegdheid voor nieuwe gevallen gedurende de planperiode waarbij het hiervoor overwogene in de toepassingsvoorwaarden van de wijzigingsbevoegdheid wordt gewaarborgd.

De Afdeling overweegt ten overvloede dat artikel 1.1a, eerste lid, van de Wabo niet van toepassing is op bedrijfswoningen bij andere inrichtingen dan omschreven in het tweede lid. De in het plan voorziene derdenbewoning leidt er, anders dan de raad veronderstelt, bij andere inrichtingen dan een landbouwinrichting, niet toe dat de woning niet wordt beschermd tegen milieuhinder van het eigen bedrijf.

Uit de onderhavige uitspraak blijkt dat de gemeente haar huiswerk niet goed heeft gedaan. Met name gaat de gemeente mank bij de afweging van een goede ruimtelijke ordening bij elke plattelandswoning.

 

Dat ook een afweging op grond van een goede ruimtelijke ordening niet in alle gevallen voldoende is blijkt uit een voormalige bedrijfswoning in een glastuinbouwgebied, waar de bestemming ‘Agrarisch-grondgebonden’ op ligt. Nadat de agrariër zijn bedrijf heeft gestaakt en er als agrariër in ruste een tijdlang heeft gewoond, heeft hij zijn woning aan een derde verkocht. Op het beroep van deze derde overweegt de Afdeling dat onvoldoende inzichtelijk is gemaakt waarom de raad heeft afgezien van de toekenning van de aanduiding ‘specifieke vorm van wonen – plattelandswoning’ voor deze woning. Zo is onduidelijk of de raad in zijn afweging heeft betrokken de omstandigheid dat het gemeentebestuur sinds het vertrek van de agrariër in ruste uit de voormalige bedrijfswoning nooit handhavend heeft opgetreden en de meest nabijgelegen glasopstand op ongeveer 130 m afstand op het perceel ligt, waarmee ruimschoots wordt voldaan aan de aanbevolen richtafstand uit de VNG-brochure. Voorts is de stelling van de raad dat een aanvaardbaar woon- en leefklimaat op het perceel niet kan worden gewaarborgd, niet met enig onderzoek onderbouwd.

 

Indien een agrariër is gestopt met zijn bedrijf en in de (voormalige) bedrijfswoning is blijven wonen dan blijft een aanduiding ‘specifieke vorm van wonen – plattelandswoning’ mogelijk. Dat is namelijk het geval als de agrariër zijn bedrijfsgronden niet heeft verkocht en de woning daarmee zijn functie als bedrijfswoning blijft behouden. Eerst bij verkoop van de bedrijfsgronden wordt de situatie anders. Echter, ook in die situatie zal er door de raad nog een nadere afweging van de betrokken belangen moeten plaatsvinden, zoals de afstand tussen de plattelandswoning – zijnde een gevoelig object ten opzichte van naburige landbouwbedrijven – en het dichtstbijzijnde agrarisch bedrijf dat mogelijk wordt belemmerd bij eventuele bedrijfsuitbreidingen.

Feitelijk dezelfde lijn van redeneren volgt de Afdeling in het beroep tegen een plattelandswoning op een perceel waar voorheen een champignonkwekerij was gevestigd. Dit bedrijf is verdwenen en op het perceel heeft zich een loonbedrijf gevestigd, in hoofdzaak gericht op agrarische activiteiten. Volgens de planregels wordt hiermee voorzien in agrarische activiteiten. De omstandigheid dat thans een ander bedrijf is gevestigd op het perceel brengt op zichzelf niet met zich dat de wettelijke regeling voor plattelandswoningen niet kan worden toegepast. Dat laat onverlet dat ook bij plattelandswoningen moet worden getoetst aan de luchtkwaliteitsnormen, maar de Afdeling acht niet aannemelijk dat als gevolg van de bedrijfsactiviteiten van zowel het loonbedrijf als van het naastliggend bedrijf boven de norm wordt uitgekomen.

Al met al is dit een creatieve interpretatie waarmee de Afdeling deze ingezette lijn voortzet. De conclusie kan worden getrokken dat het vraagstuk van plattelandswoningen als uitzondering op de reguliere wetgeving een kwestie van maatwerk is waarbij per woning een afweging van belangen moet plaatsvinden.

 

Geurhinder en woon- en leefklimaat

Verschillende appellanten (appellanten sub 1, 2, 4 en 8) staan op het standpunt dat de gemeenteraad aan het perceel met de (voormalige) bedrijfswoning een woonbestemming had moeten toekennen, omdat aan de afstandsnorm van de Wet geurhinder wordt voldaan en er dus ter plaatse van hun woning per definitie sprake is van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat. Ook brengt de toekenning van een woonbestemming naar hun mening geen beperkingen met zich mee voor de uitbreidingsmogelijkheden van de omliggende agrarische bedrijven.

Het betreft hier woningen die voor of op 19 maart 2000 onderdeel vormden van een veehouderij die na die datum is beëindigd. Voor dergelijke voormalige bedrijfswoningen geldt op grond van artikel 3, tweede lid, van de Wet geurhinder een vaste afstandsnorm ten opzichte van omliggende veehouderijen. Deze bedraagt 50 meter als de woning (geurgevoelig object) is gelegen buiten de bebouwde kom. Dat is dezelfde afstandsnorm die geldt voor een bedrijfswoning die nog wel onderdeel uitmaakt van een veehouderij. Het maakt dus voor de toepassing van de Wet geurhinder niet uit of aan de (voormalige) bedrijfswoning de bestemming bedrijfswoning of burgerwoning wordt toegekend (zie de uitspraak van de Afdeling van 11 april 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW1593). In de hiervoor genoemde gevallen wordt aan de afstandsnorm van 50 meter voldaan. Volgens de vaste jurisprudentie van de Afdeling mag, wanneer aan deze vaste afstandsnorm wordt voldaan, in beginsel worden aangenomen dat er ter plaatse van een geurgevoelig object (hier de woning) een aanvaardbaar woon- en leefklimaat kan worden gewaarborgd (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 19 september 2012, nr. 201012080/1/R4, ECLI:NL:RVS:2012:BX7725). Dit geldt overigens niet alleen voor de vaste afstandsnormen in de Wet geurhinder, maar ook voor die in het Activiteitenbesluit en in de gemeentelijke geurverordeningen (zie de annotatie van Bokelaar bij de uitspraak «JM» 2015/7). Overigens merkte de Afdeling in voornoemde uitspraak wel op dat onder bijzondere omstandigheden van die lijn zou kunnen worden afgeweken. Voor de situaties die hier aan de orde zijn had de gemeente een geuronderzoek laten uitvoeren. Daarbij bleek dat er ter plaatse van de betrokken woningen wat geur betreft sprake was van een hoge voorgrondbelasting en tevens van een hoge achtergrondbelasting. In de Handreiking geurhinder en veehouderij worden dergelijke niveaus aan geurbelasting gewaardeerd als een extreem slecht woon- en leefklimaat. Daardoor kan volgens de gemeenteraad ter plaatse van de woningen geen aanvaardbaar woon- en leefklimaat worden gegarandeerd en heeft de raad in het kader van een goede ruimtelijke ordening afgezien van de toekenning van een woonbestemming. De Afdeling is het met het standpunt van de gemeente eens en ziet dit als een bijzondere omstandigheid waarbij van de vaste jurisprudentielijn moet worden afgeweken. Voor zover bekend is dit de eerste uitspraak waarbij, ondanks dat wordt voldaan aan de wettelijke vaste afstanden, wordt geconcludeerd dat er toch geen sprake is van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat. Op zichzelf geen onlogische uitkomst. De uitspraak sluit daarmee aan bij de jurisprudentie over de geurbelastingsnormen van de Wet geurhinder. Daarbij is het vaste jurisprudentie dat, ook al wordt aan de individuele geurbelasstingsnorm voldaan, niet zonder meer mag worden aangenomen dat ter plaatse een aanvaardbaar woon- en leefklimaat kan worden gewaarborgd (zie de uitspraak van de Afdeling van 6 januari 2010, nr. 200807852/1/R2). Op basis van die jurisprudentie dient daartoe ook de geurbelasting als gevolg van cumulatie te worden beoordeeld. De Afdeling merkt in dit verband in algemene zin nog op, dat bij de vaststelling van een bestemmingsplan niet alleen moet worden bezien of voldaan wordt aan de relevante milieuwetgeving, maar dat ook moet worden beoordeeld of bij het toekennen van een bepaalde bestemming een aanvaardbaar woon- en leefklimaat kan worden gewaarborgd.

 

Structuurvisie en woonbestemming

In vijf gevallen (bij appellanten sub 3, 5, 6, 7 en 9) is het perceel met de (voormalige) bedrijfswoning gelegen in of bij een glastuinbouwconcentratiegebied. Appellanten staan op het standpunt dat aan hun perceel een woonbestemming kan worden toegekend, omdat dat geen belemmering vormt voor de ontwikkelingsmogelijkheden van de omliggende glastuinbouwbedrijven. Uit de deskundigenberichten blijkt dat, vaak ruimschoots, wordt voldaan aan de richtafstand die in de VNG-brochure wordt aanbevolen als minimumafstand tussen het bouwvlak op het desbetreffende perceel en de glasopstand (30 meter). Op basis van de gemeentelijke structuurvisie hanteert de gemeente echter als beleid dat in beginsel in glastuinbouwconcentratiegebieden wonen niet wordt toegestaan. In deze gebieden staat het belang van de ontwikkelingsmogelijkheden voor glastuinbouw voorop. Het uitgangspunt van de structuurvisie dat het woon- en leefklimaat in het buitengebied niet mag verslechteren, geldt daarom niet voor woningen in glastuinbouwconcentratiegebieden en in landbouwontwikkelingsgebieden (LOG’s). Dat heeft tot gevolg dat in deze gebieden ten aanzien van woningen geen aanvaardbaar woon- en leefklimaat kan worden gewaarborgd. Tegen die achtergrond is het beleid van de gemeente begrijpelijk. De Afdeling vindt het dan ook redelijk dat de gemeente in het kader van een goede ruimtelijke ordening in principe geen reguliere woonfuncties in een concentratiegebied voor glastuinbouw mogelijk wil maken.

H.S. de Vries en P.B. Bokelaar

Verder lezen
Terug naar overzicht