JV 2017/135, RvS 26-04-2017, ECLI:NL:RVS:2017:1164, 201603718/1/V1 (met annotatie van mr. M. Wiersma)

Inhoudsindicatie

Associatieovereenkomst EEG-Turkije, Besluit 1/80, Standstill-bepaling, Middelen van bestaan, Arbeidsongeschiktheid, Werknemer

Samenvatting

Beleid geen vrijstelling middeleneis bij WGA-uitkering niet onredelijk; nieuwe invulling middelenvereiste wel in strijd met standstill-bepaling.

Turks-Nederlandse referent voldoet niet aan het middelenvereiste. Hij ontvangt een uitkering krachtens de WIA op grond van de regeling WGA berekend naar 80-100% arbeidsongeschiktheid.

Uit de systematiek van de Wet WIA, de WGA en de IVA volgt dat indien een referent blijvend arbeidsongeschikt is, hij in beginsel in aanmerking moet komen voor een uitkering op grond van de IVA. Art. 3.22 Vb 2000 en B7/2.1.1 Vc 2000 sluiten daarop aan. Dit beleid is als zodanig niet onredelijk. Het is aan een referent om zo nodig rechtsmiddelen in te stellen tegen een besluit van het UWV indien daarin volgens hem ten onrechte geen uitkering op grond van de IVA wordt verleend omdat terugkeer op de arbeidsmarkt volgens hem niet of nauwelijks te verwachten is. Weliswaar is de referent vanaf 2008 volledig arbeidsongeschikt, maar het UWV heeft zich op grond van het oordeel van twee verzekeringsartsen op het standpunt gesteld dat hij niet duurzaam arbeidsongeschikt is. Het UWV heeft daarom besloten de referent een uitkering op grond van de WGA te verlenen en niet op grond van de IVA. De SvV&J is terecht van de besluitvorming van het UWV uitgegaan en heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat het aan de referent was om daartegen desgewenst rechtsmiddelen in te stellen. Niet blijkt dat dit is gebeurd, zodat van de juistheid van die besluitvorming moet worden uitgegaan. Het hoger beroep SvV&J is kennelijk gegrond.

Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen overweegt de Afdeling dat niet in geschil is dat de vreemdelingen gezinsleden van de referent zijn. Bepalend is of de referent moet worden aangemerkt als Turkse werknemer in de zin van art. 13 Besluit nr. 1/80. Met het begrip ‘Turkse werknemer’ in de zin van art. 6 Besluit nr. 1/80 wordt gedoeld op een Turkse onderdaan die daadwerkelijk arbeid in loondienst verricht of die tijdelijk niet in staat is om arbeid in loondienst te verrichten en een Turkse onderdaan verliest de hoedanigheid van ‘werknemer’ indien hij blijvend niet in staat is om arbeid in loondienst te verrichten (HvJ EU 6 juni 1995, Bozkurt, ve05000207). Deze uitleg van het begrip ‘werknemer’ moet worden overgenomen voor de uitleg van dit begrip in art. 13 Besluit nr. 1/80 (naar analogie punten 27 en 28 van HvJ EU 18 december 2008, Altun, «JV» 2009/43, m.nt. C.A. Groenendijk). De referent kan worden aangemerkt als ‘werknemer’ in de zin van art. 13 Besluit nr. 1/80. De vreemdelingen kunnen als gezinsleden van de referent een beroep doen op deze standstill-bepaling. Nu de referent niet aan het middelenvereiste voldoet, noch voor vrijstelling daarvan in aanmerking komt, is sprake van een aanscherping van het beleid zoals dat gold op 1 december 1980. Nu de nieuwe invulling van het middelenvereiste van ongunstige invloed is op de situatie van Turkse werknemers, hebben de vreemdelingen terecht betoogd dat een bij art. 13 Besluit nr. 1 /80 verboden beperking aan de orde is (HvJ EU 9 december 2010, Toprak en Oguz, «JV» 2011/70, m.nt. A. Hoogenboom). De SvV&J heeft immers niet aangevoerd dat die beperking kan worden gerechtvaardigd door een dwingende reden van algemeen belang, noch dat voor Unieburgers een vergelijkbare beperking geldt.

Uitspraak

Procesverloop

Bij besluit van 24 februari 2015 heeft de staatssecretaris aanvragen van de vreemdelingen om hun een machtiging tot voorlopig verblijf (hierna: mvv) te verlenen afgewezen.

Bij besluit van 19 mei 2015 heeft de staatssecretaris het daartegen door de vreemdelingen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 25 april 2016 heeft de rechtbank het daartegen door de vreemdelingen ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de staatssecretaris een nieuw besluit op het gemaakte bezwaar neemt met inachtneming van hetgeen in de uitspraak is overwogen.

Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris hoger beroep ingesteld.

De vreemdelingen, vertegenwoordigd door mr. F.H. Bruggink, advocaat te Den Haag, hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

Vervolgens is het onderzoek gesloten.

Overwegingen

1. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.

2. De vreemdelingen beogen verblijf bij de referent. De referent is de echtgenoot van vreemdeling 1 en de stiefvader van vreemdeling 2. De referent heeft de Turkse en de Nederlandse nationaliteit. De staatssecretaris heeft de aanvragen van de vreemdelingen afgewezen omdat de referent niet voldoet aan het middelenvereiste. De referent ontvangt vanaf 19 mei 2010 een uitkering krachtens de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (hierna: WIA) op grond van de regeling Werkhervatting Gedeeltelijk Arbeidsgeschikten (hierna: de WGA) berekend naar een mate van arbeidsongeschiktheid van 80 tot 100 procent. De referent komt volgens de staatssecretaris niet in aanmerking voor vrijstelling van het middelenvereiste, omdat hij niet blijvend en volledig arbeidsongeschikt is, als bedoeld in artikel 3.22, tweede lid, van het Vreemdelingenbesluit 2000 (hierna: het Vb 2000). Daartoe heeft de staatssecretaris erop gewezen dat volgens paragraaf B7/2.1.1 van de Vreemdelingencirculaire 2000 (hierna: de Vc 2000) blijvende en volledige arbeidsongeschiktheid in ieder geval niet wordt aangenomen indien een referent een WIA-uitkering op grond van de WGA ontvangt.

3. De rechtbank heeft overwogen dat dit beleid onredelijk is, omdat daarin geen ruimte wordt gelaten om blijvende en volledige arbeidsongeschiktheid ook aan te nemen indien een referent reeds gedurende een groot aantal jaren een uitkering op grond van de WGA ontvangt. De rechtbank acht dit beleid daarom te categorisch en grofmazig. Volgens de rechtbank is niet uitgesloten dat een referent een uitkering op grond van de WGA ontvangt, zonder dat binnen afzienbare tijd uitzicht bestaat op terugkeer op de arbeidsmarkt dan wel zonder dat binnen afzienbare tijd uitzicht bestaat op een WIA-uitkering op grond van de regeling Inkomensvoorziening Volledige Arbeidsongeschikten (hierna: IVA).

4. De enige grief van de staatssecretaris is gericht tegen de onder 3 weergegeven overwegingen. De staatssecretaris voert aan dat niet valt in te zien dat het beleid moet voorzien in een mogelijkheid voor vrijstelling van het middelenvereiste bij een uitkering op grond van de WGA. Uit de door de vreemdeling overgelegde besluiten van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (hierna: het UWV) van 1 februari 2012 en 28 maart 2013 blijkt dat het UWV heeft vermeld dat de arbeidsongeschiktheid van de referent niet duurzaam is als bedoeld in artikel 4 van de Wet WIA, de kans op herstel meer dan gering is en dat terugkeer op de arbeidsmarkt te verwachten is. Volgens de staatssecretaris is het aan het UWV om te bepalen of een referent arbeidsongeschikt is en welke uitkering aan die referent moet worden verleend. Indien de referent van mening is dat het UWV hem niet de juiste uitkering heeft verleend omdat hij blijvend arbeidsongeschikt zou zijn en het UWV volgens hem ten onrechte nog mogelijkheden heeft gezien voor herstel in de toekomst, lag het op zijn weg om daartegen rechtsmiddelen in te stellen, aldus de staatssecretaris.

4.1. Uit de systematiek van de Wet WIA, de WGA en de IVA volgt dat indien een referent blijvend arbeidsongeschikt is, die referent in beginsel in aanmerking moet komen voor een uitkering op grond van de IVA. Artikel 3.22 van het Vb 2000 en paragraaf B7/2.1.1 van de Vc 2000 sluiten daarop aan. Het aldus gevoerde beleid is als zodanig niet onredelijk. De Afdeling volgt het standpunt van de staatssecretaris dat het aan een referent is om zo nodig rechtsmiddelen in te stellen tegen een besluit van het UWV indien daarin volgens die referent ten onrechte geen uitkering op grond van de IVA wordt verleend omdat terugkeer op de arbeidsmarkt volgens die referent niet dan wel nauwelijks te verwachten is.

Weliswaar is de referent vanaf 2008 volledig arbeidsongeschikt, maar het UWV heeft zich op grond van het oordeel van twee verzekeringsartsen op het standpunt gesteld dat hij niet duurzaam arbeidsongeschikt is. Het UWV heeft daarom besloten de referent een uitkering op grond van de WGA te verlenen en niet op grond van de IVA. De staatssecretaris is terecht van de besluitvorming van het UWV uitgegaan en heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat het aan de referent was om daartegen desgewenst rechtsmiddelen in te stellen. Uit de stukken in het dossier blijkt niet dat dit is gebeurd, zodat van de juistheid van die besluitvorming moet worden uitgegaan.

De grief slaagt.

5. Het hoger beroep is kennelijk gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het besluit van 19 mei 2015 toetsen in het licht van de daartegen in eerste aanleg aangevoerde beroepsgronden voor zover daarop, na hetgeen hiervoor is overwogen, nog moet worden beslist.

6. De vreemdelingen hebben betoogd dat de tegenwerping van het middelenvereiste bij volledige arbeidsongeschiktheid, in de zin van 80 tot 100 procent arbeidsongeschiktheid, een verboden nieuwe beperking is in de zin van de standstill-bepaling van artikel 13 van Besluit nr. 1/80 van de Associatieraad van 19 september 1980 betreffende de ontwikkeling van de associatie tussen de Europese Economische Gemeenschap en de Republiek Turkije (hierna: Besluit nr. 1/80). Onder verwijzing naar het arrest van het Hof van Justitie (hierna: het Hof) van 6 juni 1995, Bozkurt, ECLI:EU:C:1995:168 (hierna: het arrest Bozkurt), hebben de vreemdelingen betoogd dat de staatssecretaris zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de referent niet als werknemer in de zin van artikel 13 van Besluit nr. 1/80 is aan te merken omdat hij thans geen reële en daadwerkelijke arbeid verricht.

6.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 17 april 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW4278), is voor de toepasselijkheid van artikel 13 van Besluit nr. 1/80 vereist dat een vreemdeling werknemer of gezinslid van een werknemer in de zin van Besluit nr. 1/80 is. Voor zover de staatssecretaris heeft betoogd dat de vreemdelingen geen beroep op artikel 13 van Besluit nr. 1/80 toekomt omdat vreemdeling 1 niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij voornemens is in Nederland arbeid te gaan verrichten, kan dat betoog niet slagen. Uit de uitspraak van de Afdeling van 17 juli 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX2072, volgt dat artikel 13 van Besluit nr. 1/80 zo moet worden uitgelegd dat gezinsleden van een Turkse werknemer, wiens verblijf en arbeid op het grondgebied van de lidstaat van ontvangst legaal is, zich op deze bepaling kunnen beroepen. Nu niet in geschil is dat de vreemdelingen gezinsleden van de referent zijn, is bepalend of de referent moet worden aangemerkt als Turkse werknemer in de zin van artikel 13 van Besluit nr. 1/80.

In punt 39 van het arrest Bozkurt heeft het Hof over het begrip ‘Turkse werknemer’ in de zin van artikel 6 van Besluit nr. 1/80 overwogen dat daarmee wordt gedoeld op een Turkse onderdaan die daadwerkelijk arbeid in loondienst verricht of die tijdelijk niet in staat is om arbeid in loondienst te verrichten. In datzelfde punt heeft het Hof overwogen dat een Turkse onderdaan de hoedanigheid van ‘werknemer’ verliest indien hij blijvend niet in staat is om arbeid in loondienst te verrichten. De uitleg van het begrip ‘werknemer’ in de zin van artikel 6 van Besluit nr. 1/80 moet worden overgenomen voor de uitleg van dit begrip in artikel 13 van Besluit nr. 1/80 (vergelijk, naar analogie punten 27 en 28 van het arrest van het Hof van 18 december 2008, Altun, ECLI:EU:C:2008:744).

Dat de referent vanaf 2008 arbeidsongeschikt is, betekent niet dat hij blijvend niet in staat is om arbeid in loondienst te verrichten. De referent ontvangt immers een uitkering op grond van de WGA en volgens de besluiten van 1 februari 2012 en 28 maart 2013 van het UWV is hij niet blijvend arbeidsongeschikt en kan hij in de toekomst mogelijk wel werken. De referent kan dus worden aangemerkt als ‘werknemer’ in de zin van artikel 13 van Besluit nr. 1/80. De vreemdelingen kunnen als gezinsleden van de referent een beroep doen op de standstill-bepaling van artikel 13 van Besluit nr. 1/80.

6.2. Besluit nr. 1/80 is met ingang van 1 december 1980 van toepassing. Volgens deel G4, hoofdstuk IV, 20d, van de Vreemdelingencirculaire 1966 (hierna: de Vc 1966), zoals die gold op 1 december 1980, wordt een buitenlandse werknemer jonger dan 65 jaar, die nadat de arbeidsongeschiktheid 52 weken heeft voortgeduurd, recht heeft op een maximale uitkering krachtens de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering (hierna: de WAO) omdat hij volledig arbeidsongeschikt is, in de zin van een arbeidsongeschiktheid van 80 tot 100 procent, geacht over voldoende middelen van bestaan te beschikken. Gelet op de uitspraak van de Afdeling rechtspraak van de Raad van State van 8 maart 1979 in zaak nr. A-2.0033 (RV 1979/36) kan worden aangenomen dat de staatssecretaris deze laatste beleidsregel, inhoudende dat een werknemer die wegens volledige arbeidsongeschiktheid een uitkering krachtens de WAO ontving aan het middelenvereiste voldoet, ook heeft toegepast bij aanvragen voor gezinshereniging met een zodanige werknemer. Nu de referent volgens het onder 2 vermelde beleid bij een volledige arbeidsongeschiktheid van 80 tot 100 procent, die meer dan 52 weken heeft voortgeduurd, terwijl hij een maximale WIA-uitkering op grond van de WGA ontvangt, niet aan het middelenvereiste voldoet, noch voor vrijstelling daarvan in aanmerking komt, is sprake van een aanscherping van het beleid zoals dat gold op 1 december 1980. Nu de nieuwe invulling van het middelenvereiste van ongunstige invloed is op de situatie van Turkse werknemers, hebben de vreemdelingen terecht betoogd dat een bij artikel 13 van Besluit nr. 1/80 verboden beperking aan de orde is (zie pt. 37 t/m 46 van het arrest van het Hof van 9 december 2010, Toprak en Oguz, C-300/09 en C-301/09). De staatssecretaris heeft immers niet aangevoerd dat die beperking kan worden gerechtvaardigd door een dwingende reden van algemeen belang, noch dat voor Unieburgers een vergelijkbare beperking geldt.

De beroepsgrond slaagt.

7. Het beroep is gegrond. De overige beroepsgronden behoeven geen bespreking meer. Het besluit van 19 mei 2015 moet worden vernietigd wegens strijd met de artikel 7:12, eerste lid, van de Awb.

8. De staatssecretaris moet op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten worden veroordeeld.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I. verklaart het hoger beroep gegrond;

II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam, van 25 april 2016 in zaak nr. 15/12696;

III. verklaart het in die zaak ingestelde beroep gegrond;

IV. vernietigt het besluit van de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie van 19 mei 2015, V-nummers [...] en [...];

(...; red.)

 

Bijlage

Besluit nr. 1/80

Artikel 6

1. Behoudens het bepaalde in artikel 7 betreffende de vrije toegang tot arbeid van de gezinsleden, heeft de Turkse werknemer die tot de legale arbeidsmarkt van een Lid-Staat behoort:

– na een jaar legale arbeid in die Lid-Staat recht op verlenging van zijn arbeidsvergunning bij dezelfde werkgever indien deze werkgelegenheid heeft;

– na drie jaar legale arbeid en onder voorbehoud van de aan de werknemers uit de Lid-Staten van de Gemeenschap te verlenen voorrang, in die Lid-Staat het recht om in hetzelfde beroep bij een werkgever van zijn keuze te reageren op een ander arbeidsaanbod, gedaan onder normale voorwaarden en geregistreerd bij de arbeidsbureaus van die Lid-Staat;

– na vier jaar legale arbeid in die Lid-Staat vrije toegang tot iedere arbeid in loondienst te zijner keuze.

2. Jaarlijkse vakanties en perioden van afwezigheid wegens zwangerschap, arbeidsongeval of kortdurende ziekten worden gelijkgesteld met tijdvakken van legale arbeid. Tijdvakken van onvrijwillige werkloosheid die naar behoren zijn geconstateerd door de bevoegde autoriteiten, alsmeden perioden van afwezigheid wegens langdurige ziekte worden niet gelijkgesteld met tijdvakken van legale arbeid, doch doen geen afbreuk aan de rechten die zijn verkregen uit hoofde van het voorafgaande tijdvak van arbeid.

3. De wijze van toepassing van leden 1 en 2 wordt geregeld in de nationale voorschriften.

Artikel 13

De Lid-Staten van de Gemeenschap en Turkije mogen geen nieuwe beperkingen invoeren met betrekking tot de toegang tot de werkgelegenheid van werknemers en hun gezinsleden wier verblijf en arbeid op hun onderscheiden grondgebied legaal zijn.

Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen

Artikel 4

1. Volledig en duurzaam arbeidsongeschikt is hij die als rechtstreeks en objectief medisch vast te stellen gevolg van ziekte, gebrek, zwangerschap of bevalling duurzaam slechts in staat is om met arbeid ten hoogste 20% te verdienen van het maatmaninkomen per uur.

2. In het eerste lid wordt onder duurzaam verstaan een medisch stabiele of verslechterende situatie.

3. Onder duurzaam wordt mede verstaan een medische situatie waarbij op lange termijn een geringe kans op herstel bestaat.

Artikel 47

1. Recht op een arbeidsongeschiktheidsuitkering ontstaat voor de verzekerde die ziek wordt indien:

a) hij de wachttijd heeft doorlopen;

b) hij volledig en duurzaam arbeidsongeschikt is; en

c) er op hem geen uitsluitingsgrond van toepassing is.

[...]

Artikel 54

1. Recht op een WGA-uitkering ontstaat voor de verzekerde die ziek wordt indien:

a) hij de wachttijd heeft doorlopen;

b) hij gedeeltelijk arbeidsgeschikt is; en

c) er op hem geen uitsluitingsgrond van toepassing is.

[...]

Vreemdelingenbesluit 2000

Artikel 3.22

1. De verblijfsvergunning, bedoeld in artikel 3.13, eerste lid, wordt verleend, indien de hoofdpersoon duurzaam en zelfstandig beschikt over voldoende middelen van bestaan als bedoeld in artikel 3.74, eerste lid, onder a.

2. In afwijking van het eerste lid wordt de verblijfsvergunning eveneens verleend, indien de hoofdpersoon [...] naar het oordeel van Onze Minister blijvend en volledig arbeidsongeschikt is.

Vreemdelingencirculaire 2000

Paragraaf B7/2.1.1

De IND wijst de aanvraag voor een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd niet af omdat de referent niet zelfstandig en duurzaam over voldoende middelen van bestaan beschikt, als de referent voldoet aan één van de volgende voorwaarden:

– [...]

– De referent is naar het oordeel van de Minister blijvend en volledig arbeidsongeschikt; of

– [...]

[...]

De IND neemt blijvende en volledige arbeidsongeschiktheid als bedoeld in artikel 3.22, tweede lid, van het Vb 2000 aan als de referent:

– een uitkering op grond van de WIA ontvangt of arbeid verricht in het kader van de Wsw; en

– aanspraak kan maken op een uitkering op grond van de WIA; en

– voldoet aan één van de volgende voorwaarden:

– de referent valt onder de regeling IVA en uit de toekenningsbeschikking en/of uit de meest recente herbeoordeling blijkt dat er geen kans is op herstel; of

– de referent valt onder de regeling IVA en uit zowel de toekenningsbeschikking als uit de meest recente herbeoordeling blijkt dat er een geringe kans is op herstel.

De IND neemt blijvende en volledige arbeidsongeschiktheid als bedoeld in artikel 3.22, tweede lid, Vb, in ieder geval niet aan als de referent een uitkering WIA ontvangt op grond van de regeling WGA.

[...]

Vreemdelingencirculaire 1966

deel G4, hoofdstuk IV, 20d

[...]

ad 1. Van volledige arbeidsongeschiktheid is sprake indien deze 80 – 100% bedraagt. De uitkering is in dit geval 80% van 100/107 maal het dagloon.

Een buitenlandse werknemer die in het genot is van deze maximale uitkering, wordt geacht over voldoende middelen van bestaan te beschikken. In gevallen als deze is er geen aanleiding over te gaan tot intrekking of tot weigering van de verlenging van de geldigheidsduur van de vergunning tot verblijf.

[...]

Noot

1. De mooie uitspraak van Rechtbank Den Haag zp Amsterdam 25 april 2016, AWB 15/12696 (ve16001022), over de vrijstelling van de inkomenseis voor volledig arbeidsongeschikte WGA’ers heeft bij de Afdeling geen stand gehouden. De rechtbank oordeelde dat de beleidsregel van B7/2.1.1 Vc 2000, inhoudend dat bij WGA’ers blijvende arbeidsongeschiktheid (art. 3.22 lid 2 Vb 2000) nooit wordt aangenomen, onredelijk is, want “te categorisch en grofmazig.” De Afdeling maakt korte metten met dit oordeel: dat de staatssecretaris voor de uitleg van het begrip “blijvend en volledig arbeidsongeschikt” van art. 3.22 lid 2 Vb 2000 aansluiting zoekt bij het begrip duurzame arbeidsongeschiktheid in de WIA is “als zodanig niet onredelijk.”1 De staatssecretaris mag van de juistheid van de beslissing van het UWV ter zake uitgaan. Als een referent met een WGA-uitkering meent dat terugkeer naar de arbeidsmarkt niet dan wel nauwelijks te verwachten is dan dient hij of zij maar rechtsmiddelen aan te wenden tegen het toekenningsbesluit van het UWV.2 Dat de WIA blijkbaar de mogelijkheid niet uitsluit dat een WGA-uitkering wordt verstrekt zonder dat (binnen afzienbare termijn) uitzicht bestaat op verlening van een IVA-uitkering dan wel op terugkeer naar de arbeidsmarkt, acht Afdeling, anders dan art. 4 WIA de rechtbank, niet van belang.

2. Aan een art. 4:84 Awb-toets en toetsing aan de Gezinsherenigingsrichtlijn komt de Afdeling in deze zaak niet toe. Dat het toch goed afloopt voor de referent heeft hij te danken aan zijn Turkse nationaliteit: hij beroept zich met succes op het op 1 december 1980 geldende beleid. De overwegingen van de Afdeling hierover bespreek ik hieronder (nr. 10 e.v.), waarbij ook wordt ingegaan op de overwegingen van de Afdeling in de eveneens in deze aflevering onder «JV» 2017/134 opgenomen uitspraak van 26 april 2017, 201603596/1/V3, die een vergelijkbare casus betreft.

3. Allereerst toch nog iets over de voor WGA’ers geldende regels voor vrijstelling van de inkomenseis bij gezinshereniging (art. 3.22 lid 2 Vb 2000 jo. B7/2/.1.1 Vc 2000). Deze regels zijn om meerdere redenen problematisch:

– Volledig arbeidsongeschikte WGA’ers worden categorisch uitgesloten van vrijstelling van de inkomenseis, terwijl sprake kan zijn van de situatie (zoals in de casus van de hier besproken uitspraak) dat alleen op langere termijn sprake is van een “meer dan geringe kans op herstel”.3 Dit kan ertoe leiden dat gezinshereniging voor WGA’ers voor (zeer) lange tijd onmogelijk is.

– WAO’ers en referenten met een bijstandsuitkering op grond van Participatiewet die materieel in dezelfde positie verkeren als WGA’ers worden niet categorisch uitgesloten van vrijstelling van de inkomenseis. Immers,

– volledig arbeidsongeschikte WAO’ers worden altijd blijvend arbeidsongeschikt geacht, ongeacht het oordeel van het UWV over de kans op herstel op de langere termijn.

– voor bijstandsgerechtigden hanteert de staatssecretaris een eigen, van de WIA afwijkend, criterium voor blijvende volledige arbeidsongeschiktheid (ten minste twee jaar volledig arbeidsongeschikt, (gedeeltelijk) herstel voor ten minste nog een jaar uitgesloten en (gedeeltelijk) herstel is gelet op de redenen van de arbeidsongeschiktheid na dit jaar niet te verwachten), welk criterium in de praktijk (iets) soepeler uitpakt dan het WIA-criterium.

– Voor WGA’ers is, anders dan voor bijstandsgerechtigden, in het beleid niet een extra mogelijkheid gecreëerd voor vrijstelling van de inkomenseis (gebaseerd op art. 3.13 lid 2 Vb 2000) op de grond dat arbeidsinschakeling blijvend onmogelijk wordt geacht, hetgeen “reeds” wordt aangenomen als gedurende vijf jaar ontheffing is verleend van de arbeidsverplichtingen en gedeeltelijke of volledige arbeidsinschakeling niet binnen één jaar is te voorzien (B7/2.1.1).

4. Of de volledige arbeidsongeschiktheid “blijvend” is wordt dus anders beoordeeld als het gaat om een WGA’er dan als het gaat om een WAO’er of een bijstandsgerechtigde. Dat, zoals de staatssecretaris stelt, voor de uitleg van het woord “blijvend” van art. 3.22 lid 2 Vb 2000 aansluiting is gezocht bij het begrip “duurzaam” van de WIA, is dus simpelweg onjuist: de WIA-maatstaf wordt in het beleid niet consequent toegepast. De referent in de casus van de hier besproken uitspraak was al meer dan vijf jaar volledig arbeidsongeschikt en (gedeeltelijke) arbeidsinschakeling viel niet binnen een jaar te voorzien. Als hij niet een WGA-uitkering maar een bijstandsuitkering zou hebben gehad had hij wél in aanmerking kunnen komen voor vrijstelling van de inkomenseis. Dit verschil is te meer bevreemdend nu een WGA-vervolguitkering voor de inkomensnorm meetelt en een bijstandsuitkering niet. Een WGA’er met een inkomen onder de norm hoeft slechts gedeeltelijk beroep te doen op de publieke midden.

5. Vanwege het (niet te rechtvaardigen) verschil in behandeling tussen WGA’ers enerzijds en WAO’ers en bijstandsgerechtigden anderzijds had de rechtbank het daarom mijns inziens bij het rechte eind door het beleid ten aanzien van WGA’ers als onredelijk te beoordelen. Vooralsnog moeten we het echter doen met het oordeel van de Afdeling dat het beleid van B7/2.1.1 Vc 2000 “als zodanig niet onredelijk is.”4 In lopende en toekomstige zaken kan evenwel een aanvaardbare – en met de Gezinshereniging verenigbare uitkomst – worden bereikt met een beroep op art. 4:84 Awb en/of het Unierechtelijk evenredigheidsbeginsel.

Afwijking beleid met toepassing van art. 4:84 Awb

6. Sinds de uitspraak van de Afdeling van 26 oktober 2016, 201507715/1/A3, dient het bestuursorgaan steeds te motiveren waarom op grond van door de betrokkene aangevoerde omstandigheden, ongeacht of dit soort omstandigheden bij het opstellen van het beleid in overweging is genomen, niet van het beleid dient te worden afgeweken als wordt gesteld dat handhaving van het beleid in het concrete geval gevolgen heeft die onevenredig zijn tot de met de beleidsregels te dienen doelen.5 De Afdeling overwoog:

“4.3. De Afdeling is thans (...) van oordeel dat omstandigheden die bij het opstellen van een beleidsregel zijn verdisconteerd, dan wel moeten worden geacht te zijn verdisconteerd, niet reeds daarom buiten beschouwing kunnen worden gelaten. In de praktijk blijkt dat ook al heeft het betrokken bestuursorgaan bij het opstellen van de beleidsregel deze omstandigheden bezien, het daarmee niet heeft kunnen voorzien of deze omstandigheden alleen of tezamen in een concreet geval niettemin tot onevenredige gevolgen leiden. Het bestuursorgaan dient derhalve alle omstandigheden van het geval te betrekken in zijn beoordeling en dient te bezien of deze op zichzelf dan wel tezamen met andere omstandigheden, moeten worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden in de zin van art. 4:84 van de Awb die maken dat het handelen overeenkomstig de beleidsregel gevolgen heeft die onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregels te dienen doelen.”

7. De uitspraak brengt mee dat bij de 4:84-toets voortaan

– alle omstandigheden van het concrete geval, die op zichzelf genomen niet bijzonder hoeven te zijn, moeten worden meegewogen6

– het accent komt te liggen op een beoordeling van de evenredigheid van de gevolgen van de beleidstoepassing in verhouding tot de met het beleid te dienen doelen.7

8. Handhaving van de beleidsregel voor WGA’ers in een situatie dat de referent aantoonbaar voor langere tijd (meerdere jaren) als gevolg van volledige arbeidsongeschikt naar verwachting niet aan de inkomenseis zal kunnen voldoen, heeft voor betrokkenen tot gevolg dat gezinshereniging in Nederland voor jaren zal kunnen worden verhinderd. Dit gevolg dient onevenredig te worden geacht ten opzichte van de met het beleid te dienen doelen (ik neem aan: het bevorderen van een restrictief toelatingsbeleid en het voorkomen van een beroep op de publieke middelen).8

Afwijking beleid met Unierechtelijke evenredigheidsbeginsel

9. Terwijl art. 4:84 Awb9 een afweging vereist tussen enerzijds de nadelige gevolgen van handhaving van het beleid voor de betrokkene en anderzijds de gevolgen van de afwijking van het beleid voor de met het beleid te dienen (nationaalrechtelijke) doelen, gaat het bij het Unierechtelijke evenredigheidsbeginsel om de beoordeling van een door de lidstaat ingevoerde regel die de doelstelling van een Unierechtelijke regel beperkt. Een door een lidstaat ter uitvoering van het Unierecht ingevoerde maatregel die het doel van een Unierechtelijke regeling beperkt, is alleen toegestaan indien deze regel geschikt is om het doel van de (op zichzelf toegestane) beperking te dienen en niet verder gaat dan noodzakelijk is om dit doel te bereiken.10 Bijvoorbeeld: de inkomenseis die lidstaten op grond van art. 7 lid 1 onder c Gezinsherenigingsrichtlijn (Gri) aan referenten mogen stellen en die het doel van de richtlijn (het bevorderen van gezinshereniging) beperkt, moet geschikt zijn om het doel van de beperking (voorkoming van een beroep op de publieke middelen) te dienen en mag niet verder gaan dan noodzakelijk is voor het bereiken van dat doel.11 Daarenboven mag een lidstaat een beperkende bevoegdheid niet zodanig uitoefenen dat afbreuk wordt gedaan aan het doel van de richtlijn en het nuttig effect daarvan.12

10. Maar het Europese Hof gaat in gezinsherenigingszaken nog verder. Zoals geformuleerd in het arrest K. en A. (over de bevoegdheid tot het stellen van een eis tot inburgering in het buitenland, op welke bevoegdheid de Gri, net als op de bevoegdheid tot het stellen van de inkomenseis, zelf geen uitzonderingen bevat):

“58 Voorts moeten bijzondere individuele omstandigheden, zoals leeftijd, opleidingsniveau, financiële situatie of gezondheidstoestand van de betrokken gezinsleden van de gezinshereniger, in aanmerking worden genomen, teneinde hen vrij te stellen van de verplichting om het examen als aan de orde in de hoofdgedingen met goed gevolg af te leggen wanneer blijkt dat zij, vanwege die omstandigheden, niet in staat zijn dat examen af te leggen of daarvoor te slagen.

59 Anders zou die verplichting, in dergelijke omstandigheden, een moeilijk te overkomen hindernis vormen om het bij richtlijn 2003/86 toegekende recht op gezinshereniging doeltreffend te maken.

60 Voor deze uitlegging is steun te vinden in art. 17 van richtlijn 2003/86, op grond waarvan verzoeken om gezinshereniging individueel moeten worden behandeld.” (cursivering toegevoegd)

Niet alleen moeten de lidstaten dus het evenredigheidsbeginsel in acht nemen bij de toepassing van een – het recht op gezinshereniging beperkende – voorwaarde, maar ook moeten de lidstaten in voorkomend geval afzien van het stellen van de betreffende voorwaarde als handhaving daarvan in de gegeven omstandigheden gezinshereniging op een moeilijk te overkomen wijze verhinderd. Oftewel: uit art. 17 Gri vloeit voor de lidstaten de verplichting voort tot het maken van een individuele beoordeling in het kader waarvan dient te worden bepaald of handhaving van de voorwaarde het uit de Gri voortvloeiende recht op gezinshereniging niet op onevenredige wijze beperkt. Deze toets kan voor de vreemdeling net gunstiger uitpakken dan een nationaalrechtelijke evenredigheidstoets, nu op grond van de richtlijn, anders dan in het nationaal recht, gezinshereniging het uitgangspunt is.13 Daarbij is ook van belang dat, zoals het Hof in het arrest O. en S. en L. heeft geoordeeld, de lidstaten niet alleen hun nationale recht conform het Unierecht moeten uitleggen, maar er ook op moeten toezien dat zij zich niet baseren op een tekst van afgeleid recht die in conflict zou komen met de in het Handvest neergelegde grondrechten. Tegen de achtergrond van art. 7 en art. 24, lid 2 en 3, van het Handvest en punt 2 considerans en art. 5 lid 5 richtlijn, dienen de lidstaten verzoeken om gezinshereniging te onderzoeken in het belang van de betrokken kinderen en teneinde het gezinsleven te begunstigen (punt 78-82).

11. Een beroep op art. 17 Gri lijkt ook de uitweg voor gedeeltelijk arbeidsgeschikte referenten, voor wie handhaving van de inkomenseis in voorkomend geval ook heel onredelijk kan uitpakken. Nu voor vrijstelling van de inkomenseis nationaalrechtelijk geen beleid bestaat, kan een beroep op art. 4:84 Awb niet aan de orde zijn. Tot het maken van beleid voor deze groep is de staatssecretaris weliswaar bevoegd op grond van de kan-bepaling van art. 16 Vw 2000 in combinatie met art. 3.13 lid 2 Vb 2000, maar van deze mogelijkheid is tot dusverre geen gebruik gemaakt.

Associatierecht

12. In de casus van de hier besproken uitspraak liep het voor de betrokkenen goed af vanwege de Turkse nationaliteit van de referent. Onder verwijzing naar haar uitspraak van 17 juli 2012, ve12001622, verwerpt de Afdeling om te beginnen het betoog van de staatssecretaris dat de echtgenote van referent, omdat zij niet aannemelijk heeft gemaakt voornemens te zijn om in Nederland arbeid te gaan verrichten, geen beroep toekomt op art. 13 Besluit 1/80. Gezinsleden van een Turkse werknemer, die legaal op het grondgebied van een lidstaat verblijft, kunnen zich op deze bepaling beroepen, ongeacht of zij zelf als werknemer kunnen worden gekwalificeerd. Referent stelde, met een beroep op het arrest Bozkurt (HvJ EG 6 juni 1995, RV 1995, 91), ondanks zijn langdurige arbeidsongeschiktheid, te kunnen worden gekwalificeerd als werknemer als bedoeld in art. 13 Besluit 1/80. In dit betoog gaat de Afdeling mee. De uitleg van het begrip werknemer van art. 6 Besluit 1/80 zoals door het Hof gegeven in het arrest Bozkurt, moet worden overgenomen voor de uitleg van het begrip werknemer van art. 13 Besluit 1/80. Nu het Hof heeft bepaald dat een Turkse onderdaan zijn status van werknemer slechts verliest indien hij blijvend niet in staat is om arbeid in loondienst te verrichten en referent, gelet op de informatie van het UWV en de omstandigheid dat hij een WGA-uitkering ontvangt, niet blijvend arbeidsongeschikt is, dient hij als werknemer te worden aangemerkt.

13. Vervolgens gaat de Afdeling mee in het betoog van de vreemdeling dat tegenwerping van de inkomenseis bij volledige arbeidsongeschiktheid een verboden nieuwe beperking is in de zin van art. 13 Besluit 1/80. Volgens de Vc 1966 (deel G4, hoofdstuk IV, p. 20d), zoals die gold op het moment van inwerkingtreding van Besluit 1/80 (1 december 1980), werd een volledig arbeidsongeschikte buitenlandse werknemer met een WAO-uitkering op basis van volledige arbeidsongeschiktheid geacht over voldoende middelen te beschikken, welke regel ook werd toegepast in het kader van een aanvraag om gezinshereniging met een zodanige werknemer.14 Dit betekent volgens de Afdeling dat het huidige beleid een aanscherping vormt van het op 1 december 1980 gevoerde beleid. Omdat deze aanscherping een ongunstige invloed heeft op de positie van Turkse werknemers, is sprake van een verboden beperking als bedoeld in art. 13 Besluit 1/80, nu de staatssecretaris niet heeft aangevoerd dat die beperking kan worden gerechtvaardigd door een dwingende reden van algemeen belang, noch dat voor Unieburgers een vergelijkbare beperking geldt. Opvallend is de dat de Afdeling hier een WIA-uitkering blijkbaar gelijk stelt aan een WAO-uitkering anno 1980.

14. In de eveneens in deze aflevering onder «JV» 2017/134 gepubliceerde uitspraak van de Afdeling van 26 april 2017, 201603596/1/V3, komen nog enkele andere aspecten van het Associatierecht aan de orde. Ook hier ging het om gezinshereniging van een Turkse vreemdeling met een volledig arbeidsongeschikte WGA’er met zowel de Turkse als de Nederlandse nationaliteit. De vreemdeling bevond zich reeds in Nederland. In deze zaak betoogde de staatssecretaris dat art. 13 Besluit 1/80 geen betrekking heeft op het middelenvereiste omdat dit vereiste, anders dan het mvv-vereiste, ook op 1 december 1980 als zelfstandige afwijzingsgrond bestond. De Afdeling oordeelt echter met de rechtbank dat uit het arrest Demir kan worden afgeleid dat voor het antwoord op de vraag of een op 1 december 1980 geldende zelfstandige afwijzingsgrond binnen de werkingssfeer van art. 13 Besluit 1/80 valt, bepalend is of de toepassing van deze zelfstandige afwijzingsgrond na deze datum zodanig is gewijzigd dat de Turkse onderdaan als gevolg van de wijziging niet meer voor gezinshereniging in aanmerking komt, terwijl dat op of voor 1 december 1980 wel kon. Ook op dit punt valt dus het doek voor de staatssecretaris.

15. Tot slot oordeelt de Afdeling dat de staatssecretaris niet het juiste, op 1 december 1980 geldende, recht heeft toegepast. Dit recht is volgens de Afdeling niet het door de vreemdeling genoemde beleid van de Vc 1982, B19/2.6.5.1, en evenmin het (materieel gelijke) beleid van Vc 1966, deel C, hoofdstuk IX onder B punt 8, maar het (door partijen niet genoemde) nog specifiekere – want betrekking hebbend op volledig arbeidsongeschikte buitenlandse werknemers – beleid van Vc 1966 deel, G4, hoofdstuk IV, p. 20d (dat overigens ook een passage bevat over gedeeltelijk arbeidsongeschikten). In hoofdstuk IX onder B, punt 8 van deel C van de Vc 1966 (“Bijzondere voorwaarden ten aanzien van huwelijkspartners van Nederlanders, houders van een vergunning tot vestiging, als vluchteling toegelaten vreemdelingen en houders van een vergunning tot verblijf als asielgerechtigde”), is opgenomen dat gezinshereniging slechts wordt geweigerd als “de betrokkenen niet beschikken over voldoende middelen van bestaan om in hun levensonderhoud te voorzien, terwijl dit kennelijk aan henzelf te wijten is, met name doordat de man of de vrouw bij herhaling heeft geweigerd passend werk te aanvaarden.” Deze bepaling ziet blijkbaar op bijstandsgerechtigden of WW’ers en in elk geval niet, in de benadering van de Afdeling, op arbeidsongeschikten, maar biedt wel mogelijkheden voor een geslaagd beroep op vrijstelling van de inkomenseis door de eerstgenoemde groepen.

16. Uit het oordeel van de Afdeling kan worden afgeleid dat de staatssecretaris, als een beroep kan worden gedaan op de standstill-bepaling van art. 13 Besluit 1/80, ambtshalve het juiste, op 1 december 1980 van toepassing zijnde beleid dient vast te stellen en de aanvraag hieraan dient te toetsen. Wellicht kan de Afdeling een helpdesk openen?15

mr. M. Wiersma, Advocaat bij Inigo Advocaten

Voetnoten

1
 Een WGA-vervolguitkering betreft op zichzelf, net als een IVA-uitkering, duurzaam en zelfstandig inkomen als bedoeld in art. 3.73 en 3.75 Vb 2000 (Rb. Den Haag zp Rotterdam 29 december 2011, AWB 11/1134, ve12000240). De problematiek hier aan de orde betreft die van WGA’ers met een inkomen zodanig onder de bijstandsnorm/ het minimumloon dat – ook rekening houdend met Chakroun – geen sprake is van voldoende inkomen.
2
Voor een voorbeeld van succesvol procederen (zij het meer dan vijf jaar) over IVA/WGA zie CRvB 29 maart 2017, nr. 12/6885, ECLI:NL:CRVB:2017:1216, «USZ» 2017/163.
3
“Volledig en duurzaam arbeidsongeschikt” wordt in art. 4 WIA gedefinieerd: volledig en duurzaam arbeidsongeschikt is hij die als rechtstreeks en objectief medisch vast te stellen gevolg van ziekte, gebrek, zwangerschap of bevalling duurzaam slechts in staat is om met arbeid ten hoogste 20% te verdienen van het maatmaninkomen per uur. In het eerste lid wordt onder duurzaam verstaan een medisch stabiele of verslechterende situatie.

Onder duurzaam wordt mede verstaan een medische situatie waarbij op lange termijn een geringe kans op herstel bestaat. De situatie onder 3 wordt aangenomen als er behandelmogelijkheden zijn die op lange termijn effect kunnen hebben (Stappenplan UWV).

4
Wat de woorden “als zodanig” aan het oordeel van de Afdeling toevoegen is mij niet duidelijk. Biedt dit een opening voor afwijking van het beleid in voorkomende gevallen?
5
ECLI:NL:RVS:2016:2840, «JB» 2016/235 m.nt. L.J.M. Timmermans, AB 2016/447 m.nt. H.E. Bröring, «JM» 2017/37, m.nt. E.J.H. Plambeck, Gst. 2017/37, m.nt. Klap.
6
Onder “bijzonder” dient niet langer te worden verstaan “buitengewoon” of “onvoorzien”, maar “specifiek”, “op de betreffende situatie ziend”.
7
Zie ook de analyse van deze uitspraak door K. Geertsema in A&MR 2017 nr. 3, p. 133 ev, ve17000616.
8
Wat “de met het beleid te dienen doelen” zijn is niet altijd zo duidelijk als bij het beleid dat ter discussie stond in de uitspraak van de Afdeling van 26 oktober 2016. De Vreemdelingencirculaire bevat dienaangaande geen overwegingen. Doel van het beleid kan ook enkel zijn het geven van duidelijkheid voor de beslispraktijk bij de toepassing van – zoals hier – de beoordelingsruimte van art. 3.22 lid 2 Vb 2000 (“naar het oordeel van de Minister blijvend en volledig arbeidsongeschikt”).
9
Specialis van art. 3:4 Awb.
10
Het kan gaan om een in de betreffende richtlijn opgenomen toegestane beperkende voorwaarde (zoals de inkomenseis in de Gri), maar ook om een beperkende voorwaarde waarover de richtlijn zelf geen bepaling bevat. Vgl. bijv. HvJ EU 26 april 2012, C-508/10, «JV» 2012/307, m.nt. Groenendijk, ve12001031 (Commissie t. Nederland) over de legesheffing bij een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning op grond van Richtlijn 2003/108/EG.
11
Over de geschiktheid en noodzaak van de betreffende door de lidstaat gestelde inkomenseis gaan de arresten Chakroun en Khachab.
12
Bijv. Chakroun, punt 47, Khachab, punt 42, P. en S., punt 49, K. en A., punt 51, 56.
13
Vgl. noot P. Boeles bij ABRvS 11 mei 2016, 201507922/1/V3, «JV» 2016/197. Het vereiste van een individuele beoordeling op grond van art. 17 Gri noemt het Hof ook in de arresten Chakroun, punt 48, Khachab, punt 43. Vgl. ook het artikel van K. Geertsema genoemd in noot 7.
14
De teksten van de oude Vreemdelingencirculaires zijn grotendeels te vinden op de website van het Centrum voor Migratierecht van de Radboud Universiteit, http://cmr.jur.ru.nl/cmr/.
15
Met dank aan Dirk Schaap voor het overleg en het doen van diverse suggesties bij het schrijven van deze noot.
Verder lezen
Terug naar overzicht