Wetsvoorstel Wijziging Wet luchtvaart (exploitatie luchthaven Schiphol)


Bij de Tweede Kamer is ingediend het wetsvoorstel inzake Wijziging van de Wet luchtvaart in verband met de evaluatie van de Wet van 29 juni 2006 tot wijziging van de Wet luchtvaart inzake de exploitatie van de luchthaven Schiphol (Staatsblad 2006, nr. 331).

De bepalingen in afdeling 8.4 “De exploitatie van de luchthaven”, waar het onderhavige wetsvoorstel betrekking op heeft zijn bij Wet van 29 juni 2006 tot wijziging van de Wet luchtvaart inzake de exploitatie van de luchthaven Schiphol (Staatsblad, 2006, 331) in de Wet luchtvaart opgenomen. Hiermee zijn in afdeling 8.4 twee afzonderlijke regelingen opgenomen, elk met een eigen toezichtinstrument. Allereerst is ter voorkoming van misbruik van de economische machtspositie van de luchthaven Schiphol de vaststelling van de tarieven en voorwaarden van de luchthaven Schiphol en het door de Autoriteit Consument en Markt uit te oefenen sectorspecifieke mededingingstoezicht daarop geregeld. Met genoemde wet is ook vastgelegd dat de tarieven en voorwaarden non-discriminatoir, transparant en voor het geheel kostengeoriënteerd moeten zijn, in overeenstemming met de beginselen van het mededingingsrecht. Daarnaast is de luchthavenexploitatievergunning voor de luchthaven Schiphol geregeld. Hiermee is het publieke belang van de continuïteit van de luchthaven als vitale schakel in de mainport geborgd. Binnen de in de Wet luchtvaart neergelegde randvoorwaarden heeft de exploitant de ruimte om op verantwoordelijke wijze zijn bedrijfsmatige activiteiten uit te oefenen. Daarbij neemt Schiphol het belang van de luchthaven als kwalitatief hoogwaardig knooppunt van nationaal en internationaal luchtverkeer in acht. De bevoegdheid tot intrekking van de luchthavenexploitatievergunning in geval van wanbeheer en de bevoegdheid tot het geven van een aanwijzing om maatregelen te treffen in geval van een ernstig vermoeden van wanbeheer, maken het mogelijk in te grijpen indien de continuïteit van de luchthaven Schiphol in gevaar wordt gebracht. De minister van Infrastructuur en Milieu heeft niet de mogelijkheid om via het toezicht achteraf in het kader van de exploitatievergunning invloed uit te oefenen op de totstandkoming van tarieven en voorwaarden.

Met het oog op het voorkomen van misbruik van machtspositie en het publieke belang van de continuïteit van de luchthaven, is een aantal randvoorwaarden gedefinieerd, waaronder:

  • het creëren van voldoende prikkels om te investeren in de luchthavenvoorzieningen met het oog op de verkeers- en vervoersontwikkeling;
  • het bieden van voldoende rendement om te komen tot een efficiënte, economische en gezonde exploitatie van de luchthaven als geheel;
  • het mogelijk maken dat de luchthaven concurrerende tarieven en voorwaarden kan bieden.

Het onderhavige wetsvoorstel beoogt uitdrukkelijk geen substantiële beleidswijziging. De met het onderhavige wetsvoorstel gemaakte verbeteringen borduren voort op de bestaande systematiek. De in het wetsvoorstel opgenomen wijzigingen zijn de uitkomst van de evaluatie van de wet van 29 juni 2006. Deze is geëvalueerd over de periode sinds de inwerkingtreding van deze wet op 1 juli 2006 door de ministeries van Infrastructuur en Milieu en Economische Zaken, in samenwerking het ministerie van Financiën, luchtvaartmaatschappijen, Schiphol, de Board of Airline Representatives In the Netherlands (BARIN), Schiphol Airlines Operators Committee (SAOC) en de Autoriteit Consument en Markt. Naar aanleiding van deze evaluatie heeft het kabinet zijn standpunt ingenomen.

Hoofdconclusie uit de evaluatie is dat het systeem van wettelijke eisen in het licht van de doelstelling goed heeft gewerkt. Zowel de doelstelling van de wet als de hiervoor genoemde normen en randvoorwaarden blijven derhalve onverkort van kracht. Dat geldt ook voor de toepassing van de Mededingingswet en van het Europese mededingingsrecht.
Met het oog op het voorkomen van misbruik van de economische machtspositie bij de luchtvaartactiviteiten en ter handhaving van het mededingingsrecht blijft met dit wetsvoorstel het sectorspecifieke toezicht in handen van de Autoriteit Consument en Markt. De rol van de Autoriteit Consument en Markt wordt met deze wetswijziging uitgebreid met de procestoets op het voorstel inzake een investeringsproject en de procestoets op de aanwezigheid van een analyse van de effecten van een tariefvoorstel op de netwerkkwaliteit. Het overige toezicht, waaronder het toezicht op de exploitatie van de luchthaven in brede zin, geschiedt door de minister van Infrastructuur en Milieu.

Bij de evaluatie is ook gekeken naar de toekomstbestendigheid van de regulering in het licht van nieuwe beleidsdoelen en ontwikkelingen. Daarbij gaat het om het belang, het behoud en de mogelijke versterking van de kwaliteit van het netwerk van luchtverbindingen en daarmee samenhangend de noodzaak van een concurrerend kosten- en prijs/kwaliteitsniveau. In de Luchtvaartnota (Kamerstukken II 2008/9, 31 936, nr. 1) is de continuïteit, de kwaliteit en netwerkontwikkeling van de luchthaven Schiphol als vitale schakel in de Nederlandse economie als een publiek belang gekenschetst. Bij de evaluatie is geconstateerd dat de huidige wet voor de realisering van deze doelstellingen weinig handvatten biedt.

In het kader van de evaluatie is op een aantal punten ruimte voor verbetering geconstateerd. De brief van 4 april 2012 (Kamerstukken II 2011/12, 33 231, nr. 1) meldt dat het kabinet in lijn met de conclusies uit de evaluatie geen grote systeemwijzigingen nodig acht. Het huidige systeem van “dual till”, waarbij alleen de luchtvaartactiviteiten (en rechtstreeks met de luchtvaart verband houdende activiteiten) worden gereguleerd, blijft gehandhaafd. Het kabinet vindt het wel wenselijk om de huidige systematiek op onderdelen te verbeteren. Het gaat daarbij om een samenhangend pakket dat bestaat uit de verbetering van bestaande elementen en de toevoeging van enige nieuwe elementen aan het bestaande systeem. De hoofdthema’s betreffen:

  • een verbetering van de raadpleging;
  • de invoering van een meerjarige vaststelling van tarieven en voorwaarden;
  • beperking van tariefschommelingen met behulp van de verrekeningsegalisatie;
  • invoering van efficiëntieprikkels;
  • een verplichte financiële bijdrage vanuit de niet-luchtvaartactiviteiten aan de luchtvaartactiviteiten;
  • de effecten op de netwerkkwaliteit;
  • de handhaving van de bestaande boekhoudregels;
  • het behalen van een redelijk rendement op het geïnvesteerd vermogen (WACC).

In de brieven van 5 juni 2013 en 2 september 2013 (Kamerstukken II 2012/13, 33 231, nr. 2 en 3) zijn deze onderwerpen nader uitgewerkt.
De gedetailleerde uitwerking heeft plaats in deze wetswijziging en een gewijzigd Besluit exploitatie luchthaven Schiphol.

De onderhavige wetswijziging bevat de volgende inhoudelijke veranderingen:

Een verbetering van de raadpleging:
In de evaluatie kwam als knelpunt naar voren dat de exploitant van de luchthaven in het huidige raadplegingsproces onvoldoende inzicht geeft of, in hoeverre en op welke wijze hij de zienswijzen van gebruikers heeft meegewogen in de uiteindelijke tariefvaststelling. Het Besluit exploitatie luchthaven Schiphol (Staatsblad 2006, nr. 333, laatste wijziging Staatsblad 2013, nr. 104) regelde hier niets over. Het kabinet is van mening dat aanpassing op dit punt wenselijk is, omdat hiermee inzichtelijk wordt wat het uiteindelijke draagvlak is voor het voorstel inzake de tarieven en voorwaarden en het investeringsprogramma, hetgeen ook bevorderlijk is voor een snelle afhandeling van een eventuele klachtenprocedure bij de Autoriteit Consument en Markt.
De “verbetering van de raadpleging” is opgenomen in artikel 8.25da (mededeling vaststelling tarieven en voorwaarden), in artikel 8.25de (investeringsprogramma) en in artikel 8.25e (mededelingen van voorstellen en raadplegingen).

De invoering van een meerjarige vaststelling van tarieven en voorwaarden:
Het kabinet heeft gekozen voor een systematiek waarbij de exploitant van de luchthaven de tarieven en voorwaarden voor een periode van drie jaar vaststelt (artikel 8.25d, eerste tot en met derde lid). Met deze wetswijziging wordt het systeem van jaarlijks vast te stellen tarieven en voorwaarden vervangen door een systeem van tarieven en voorwaarden die een maal per drie jaar worden vastgesteld. Voor deze tarieven blijft de ex ante kostenoriëntatie van kracht. De tarieven en de voorwaarden kunnen binnen de periode van drie jaar per jaar verschillen, mits voorgesteld, geraadpleegd en vastgesteld in het kader van de meerjarige vaststelling.
Daarnaast regelt het wetsvoorstel de aanpassing van de op grond van artikel 8.25d, eerste lid, voor drie jaar vastgestelde tarieven en voorwaarden (artikel 8.25d, vierde tot en met achtste lid). De tarieven, worden jaarlijks op basis van de voor het betreffende jaar vastgestelde tarieven aangepast door middel van een verrekening van een aantal opgetreden opbrengsten- en kostenverschillen. Bij de jaarlijkse vaststelling van de aangepaste tarieven is niet zo zeer sprake van een volledige kostenberekening als wel van het toepassen van regels om verschillen tussen de ex ante begroting van de kosten en opbrengsten in enig jaar enerzijds en de daadwerkelijke kosten en opbrengsten in datzelfde jaar anderzijds in de meerjarige tarieven te verwerken. De op grond van artikel 8.25d, eerst lid, voor drie jaar vastgestelde operationele voorwaarden kunnen na deze meerjarige vaststelling telkens als hiertoe aanleiding bestaat worden aangepast. Deze operationele voorwaarden hebben bijvoorbeeld betrekking op de allocatie van de terminals, parkeer- en opstelplaatsen en incheckbalies en houden geen verband met de aanpassing van de tarieven voor het gebruik van de luchthaven. De mogelijkheid tot aanpassing van de operationele voorwaarden is nodig, opdat de exploitant de operatie van haar luchthaven zo efficiënt mogelijk kan blijven inrichten. Dit komt zowel de exploitant van de luchthaven als de gebruikers ten goede. Voor de aanpassing van de operationele voorwaarden geldt ook de procedure van voorstel, raadpleging en vaststelling.

Gelet op deze mogelijkheid tot aanpassing van de operationele voorwaarden telkens als hiertoe aanleiding bestaat, ligt het niet in de rede dat gebruik wordt gemaakt van de in artikel 8.25d, tweede lid, bedoelde mogelijkheid om bij de vaststelling van de meerjarige tarieven en voorwaarden, de operationele voorwaarden binnen de periode van drie jaar per jaar verschillend vast te stellen.
Op dit systeem van meerjarige tarieven en voorwaarden gelden enige uitzonderingen, zoals de in artikel 8.25db genoemde tarieven en voorwaarden.
De “tariefsystematiek” is opgenomen in artikel 8.25d (meerjarige tariefssystematiek) tot en met artikel 8.25dd (de financiële bijdrage, opbrengsten uit overige activiteiten en kosten van “structurele beveiligingsmaatregelen”, die in aanmerking worden genomen bij de vaststelling van de tarieven), artikel 8.25dg (verrekeningen) en artikel 8.25dh (periode van de vastgestelde tarieven en voorwaarden.)

Beperking van tariefschommelingen met behulp van de verrekeningsegalisatie:
Het kabinet heeft besloten om in het reguleringssysteem een methodiek te introduceren die het mogelijk maakt om in een aantal gevallen de financiële effecten die in de betreffende driejarige tariefperiode optreden (zoals verkeersvolumeverschillen, verschillen in afschrijvings- en vermogenskosten als gevolg van verschillen tussen geraamde en daadwerkelijke investeringsuitgaven) ex post en in de meeste gevallen gespreid over meerdere jaren te verrekenen. Hiermee wordt flexibiliteit gebracht in de vastgestelde meerjarige tarieven. De verrekeningen hebben jaarlijks plaats. Ten behoeve van de gebruikers en representatieve organisaties dienen deze verrekeningen transparant plaats te hebben.
In artikel 8.25dg zijn de grondslagen van de diverse vormen van rechten op, dan wel verplichtingen tot verrekening beschreven.

Invoering van efficiëntieprikkels:
Het kabinet heeft in zijn brief van 5 juni 2013 aan de Tweede Kamer aangegeven dat een systeem van efficiëntieprikkels voor bepaalde investeringsprojecten wordt ingevoerd. Het betreft investeringen die geheel of ten dele ten behoeve van de luchtvaartactiviteiten worden gepleegd. De overschrijdingen tussen de daadwerkelijke investeringsuitgaven en de begroting van een investeringsproject komen voor een bepaalde periode volledig ten laste van de exploitant van de luchthaven, terwijl kostenvoordelen voor een bepaalde periode in gelijke mate worden verdeeld tussen de exploitant van de luchthaven en de gebruikers. Dit geeft de exploitant van de luchthaven een prikkel om de daadwerkelijke kosten van een investeringsproject binnen de begroting te houden. Dit wordt wenselijk geacht omdat Schiphol een economische machtspositie heeft op luchtvaartactiviteiten. Deze machtspositie stelt Schiphol in staat om in verregaande mate kosten voor luchtvaartactiviteiten via de tarieven in rekening te brengen bij gebruikers. Naar aanleiding van de uitvoerings- en handhavingstoets van de Autoriteit Consument en Markt hebben betrokken departementen besloten om de duur van de efficiëntieprikkel te verlengen naar maximaal twee tariefperiodes in combinatie met de introductie van een percentage van het verschil tussen de daadwerkelijke investeringsuitgaven en de begroting, dat als drempel fungeert: pas indien het percentage wordt overschreden wordt het systeem van efficiëntieprikkels toegepast. De rol van de Autoriteit Consument en Markt wordt in deze wetswijziging uitgebreid met een procestoets op het voorstel inzake investeringsprojecten.

De nadere uitwerking van efficiëntieprikkels vindt plaats in artikel 8.25df (efficiëntieprikkels op investeringsprojecten), in artikel 8.25dg (verrekeningen) en in artikel 8.25fa (procestoets Autoriteit Consument en Markt op de raadpleging inzake investeringsprojecten.)

Daarnaast heeft het kabinet in zijn brief van 5 juni 2013 aangegeven dat de positie van Schiphol wat betreft het prijs- en kwaliteitsniveau moet worden behouden ten opzichte van andere luchthavens. Daarbij wordt gebruik gemaakt van benchmarks. Met de benchmark luchthaventarieven en de benchmark kwaliteitsindicatoren kan de exploitant van de luchthaven zich in kwantitatieve en kwalitatieve zin vergelijken met een groep van concurrerende luchthavens (peergroup) met als doel om de eigen prestaties te verbeteren. Omdat een betrouwbare vergelijking met andere luchthavens inzake kostenefficiëntie praktisch niet haalbaar is, zal de exploitant van de luchthaven de eigen kostenontwikkeling inzichtelijk moeten maken. De benchmarks maken onderdeel uit van de toelichting bij de mededeling van een voorstel voor tarieven en voorwaarden. Op deze wijze dragen de benchmarks tevens bij aan de hiervoor genoemde noodzakelijke verbetering van de verstrekte informatie door de exploitant van de luchthaven aan gebruikers ten behoeve van het consultatieproces.

Een verplichte financiële bijdrage vanuit de niet-luchtvaartactiviteiten aan de luchtvaartactiviteiten:
Mede gelet op het belang van Schiphol voor de Nederlandse economie acht het kabinet het wenselijk om de concurrentiepositie van Schiphol te versterken. De introductie van een verplichte bijdrage uit de niet-luchtvaartactiviteiten (bij voorbeeld bij retail en onroerend goed) aan de luchtvaartactiviteiten kan hier aan bijdragen. De omvang van de huidige vrijwillige bijdrage heeft in het verleden tot discussie geleid waarbij de aandeelhouder en het beleidsverantwoordelijke departement werden betrokken. Door de bijdrage verplicht te stellen wordt deze discussie ondervangen en kan de exploitant een besluit nemen over de omvang van de bijdrage van niet-luchtvaartactiviteiten aan luchtvaartactiviteiten, waarmee onnodige inmenging in de bedrijfsvoering kan worden voorkomen. Tegelijkertijd wordt een grotere mate van duidelijkheid en transparantie gecreëerd over deze bijdrage dan over de vrijwillige bijdrage die in artikel 8.25d, achtste lid, van de wetswijziging van 2006 (Staatsblad 2006, nr. 331) was opgenomen. Het kabinet heeft daarom besloten het reguleringssysteem zo aan te passen dat een bijdrage expliciet en verplicht wordt. In artikel 8.28dd, eerste lid, is het principe van de niet-luchtvaartbijdrage opgenomen. Nadere uitwerking vindt plaats in het Besluit exploitatie luchthaven Schiphol.

De effecten op de netwerkkwaliteit:
De bevordering van netwerkkwaliteit vormt al geruime tijd onderdeel van het beleid.
Het wetsvoorstel wijzigt dit beleid niet. In artikel 8.3 is dit thans aangeduid als “het belang van de luchthaven als kwalitatief hoogwaardig knooppunt van nationaal en internationaal luchtverkeer”. Met het wetsvoorstel is deze omschrijving geactualiseerd en is het begrip “netwerkkwaliteit” in de Wet luchtvaart opgenomen. Het kabinet heeft in zijn brief van 5 juni 2013 aangegeven vast te zullen leggen dat de exploitant van de luchthaven bij de vaststelling van de tarieven en voorwaarden de effecten daarvan op de netwerkkwaliteit inzichtelijk moet maken. In deze wetswijziging wordt de exploitant van de luchthaven daarom verplicht door middel van een analyse inzicht te verschaffen in de mogelijke effecten van het tariefvoorstel op het netwerk. De exploitant van de luchthaven maakt deze analyse inzichtelijk bij de mededeling waarin het voorstel voor tarieven wordt gedaan (artikel 8.25e, eerste lid) en in de mededeling van de vaststelling van de tarieven en voorwaarden (artikel 8.25da, tweede lid). Verwacht wordt dat een analyse van de effecten van de tarieven op de netwerkkwaliteit en de verslaglegging van de ontwikkeling van netwerkkwaliteit, de bewustwording van betrokkenen hierover vergroot. Hiermee wordt bovendien de kans verkleind dat door de exploitant van de luchthaven voorstellen worden gedaan die onnodig nadelig kunnen uitpakken voor het netwerk van de luchthaven Schiphol. Het is echter aan de exploitant van de luchthaven voorbehouden in hoeverre bij de tariefvaststelling rekening wordt gehouden met de gevolgen van de tarieven op de netwerkkwaliteit en zich bij de vaststelling van de tarieven en voorwaarden te houden aan de door het Unierecht ter zake gestelde grenzen en kaders.

Naast bovenstaande inhoudelijke veranderingen bevat deze wetswijziging op een aantal punten ook meer technische verbeteringen van de regelgeving. Het gaat om:

  • een herschikking en een nieuwe onderverdeling van de leden van het oude artikel 8.25d van de Wet luchtvaart teneinde de onderlinge samenhang van bepaalde artikelleden in afzonderlijke artikelen te benadrukken en daarmee de overzichtelijkheid en leesbaarheid van de bepalingen te vergroten, mede in verband met de inpassing van nieuwe regels, die bedoeld zijn om het reguleringssysteem te verbeteren;
  • verwijdering van enige tekstuele onduidelijkheden;
  • redactionele aanpassingen zonder dat daarmee een inhoudelijke wijziging is beoogd.

KST 34197, 2

 

Verder lezen
Terug naar overzicht