JB 2017/118, RvS 05-04-2017, ECLI:NL:RVS:2017:923, 201601283/1/A3 (met annotatie van B.M.J. van der Meulen en S. van Eijs)

Inhoudsindicatie

Sluiting woning op grond van art. 174a Gemeentewet, Bevoegdheid burgemeester, Verstoring van de openbare orde

Samenvatting

Sluiting woning president motorbende op grond van art. 174a Gemeentewet wegens explosieven die van buitenaf richting de woning zijn gegooid, niet zijnde gedragingen in de woning.

Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 1 december 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BO5718), vergt verstoring van de openbare orde in de zin van art. 174a Gemeentewet, in het licht van de geschiedenis van de totstandkoming van dat artikel, overlast waardoor de veiligheid en gezondheid van mensen in de omgeving van de woning in ernstige mate worden bedreigd. Aan de hand van concrete, objectieve en verifieerbare gegevens moet aannemelijk worden gemaakt dat zich in de woning of op het daarbij behorende erf ernstige gedragingen voordoen en dat, zoals bij de parlementaire behandeling van het wetsvoorstel inzake de invoeging van art. 174a in de Gemeentewet is opgemerkt (Kamerstukken II 1996/97, 24 699, nr. 13, p. 20), daardoor verschillende soorten ernstige overlast zich met grote regelmaat en langdurig voordoen. Ingeval de burgemeester aldus aannemelijk maakt dat vanuit de woning of het bijbehorende erf de openbare orde rond de woning wordt verstoord, is hij ingevolge art. 174a van de Gemeentewet bevoegd om tot sluiting van de woning over te gaan. Van toepassing van deze bevoegdheid dient de burgemeester echter af te zien indien sluiting van de woning onevenredig zou zijn. In dat verband dient de burgemeester aannemelijk te maken dat de verstoring van de openbare orde niet afdoende kan worden bestreden met minder ingrijpende maatregelen.

De rechtbank heeft terecht overwogen dat niet aan de voorwaarden voor toepassing van art. 174a Gemeentewet is voldaan, nu de verstoring van de openbare orde in dit geval het gevolg was van explosieven die van buitenaf richting de woning werden gegooid en derhalve niet van gedragingen in de woning.

Het bewonen van de woning in de hoedanigheid van president van een chapter van Bandidos kan niet worden gezien als gedraging als bedoeld in art. 174a Gemeentewet.

Uitspraak

Procesverloop

Bij besluit van 22 maart 2014 heeft de burgemeester de woning van [wederpartij] op het adres [locatie] te Nieuwstadt met ingang van 22 maart 2014 om 22.00 uur gesloten voor de maximale duur van drie maanden of zoveel korter dan nodig is.

Bij besluit van 7 januari 2015 heeft de burgemeester het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 21 januari 2016 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 7 januari 2015 vernietigd en het besluit van 22 maart 2014 herroepen. Deze uitspraak is aangehecht (niet opgenomen; red.].

Tegen deze uitspraak heeft de burgemeester hoger beroep ingesteld.

[wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend en de Afdeling toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 februari 2017, waar de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. R.W. Veldhuis, advocaat te Den Haag, en [wederpartij], vertegenwoordigd door mr. P.G.J.M. Boonen, advocaat te Sittard, zijn verschenen.

Overwegingen

Inleiding

1. Op 15 maart 2014 is [wederpartij] geïnstalleerd als president van het nieuwe chapter van de Outlaw Motorcycle Gang (hierna: OMG) Bandidos MC te Sittard. In de nacht van 16 maart 2014 hebben onbekenden een explosief richting de woning van [wederpartij] gegooid. Daarbij werd schade veroorzaakt aan de woning, de naastgelegen woningen en geparkeerde auto’s. In de nacht van 22 maart 2014 is opnieuw een explosief richting de woning van [wederpartij] gegooid met een vergelijkbare schade tot gevolg.

[wederpartij] woonde voorafgaand aan de sluiting samen met zijn dochter in de huurwoning op het adres [locatie] te Nieuwstadt. Ten tijde van de incidenten op 16 en 22 maart 2014 was er niemand in de woning aanwezig.

Besluitvorming

2. Naar aanleiding van het incident op 22 maart 2014 heeft de burgemeester diezelfde nacht besloten de woning op grond van artikel 174a, eerste lid, van de Gemeentewet te sluiten. Daarnaast heeft hij een noodverordening uitgevaardigd, camera’s laten plaatsen en verkeersafremmende maatregelen genomen. Aan de sluiting heeft de burgemeester ten grondslag gelegd dat de openbare orde rondom de woning door dat incident en het eerdere incident ernstig is verstoord en dat er gegronde vrees bestaat dat de openbare orde in de dichtbevolkte woonwijk in de dorpskern van Nieuwstadt in de nabije toekomst wederom ernstig kan worden verstoord. Daarbij heeft hij tevens de spanningen tussen de motorclubs Hells Angels MC en Bandidos betrokken alsmede eerdere ernstige verstoringen van de openbare orde tussen rivaliserende motorclubs in Duitsland en België en het feit dat [wederpartij] de dag voor het eerste incident is geïnstalleerd als president van het nieuwe chapter van Bandidos in Sittard.

3. Bij het besluit van 7 januari 2015 heeft de burgemeester voormeld besluit gehandhaafd. Volgens de burgemeester gaat het om twee concrete en ernstige verstoringen van de openbare orde in de omgeving van de woning die zich binnen een week hebben voorgedaan en waardoor de veiligheid en gezondheid van de omwonenden is bedreigd. Sluiting van de woning was bovendien gerechtvaardigd nu de incidenten, blijkens informatie van de politie, waren gericht tegen [wederpartij] die de dag voorafgaand aan het eerste incident is geïnstalleerd als president van het nieuwe chapter van Bandidos. Het is dan ook aannemelijk dat de verstoringen van de openbare orde nauw verband hielden met gedragingen in de woning, namelijk de aanwezigheid van [wederpartij] in de woning. Daarbij is van belang dat hij zijn presidentschap naar buiten toe sterk heeft geprofileerd en het onlosmakelijk met zijn persoon verbonden is. Bovendien was Bandidos net in Nederland opgericht door voormalige leden van andere OMG’s, hetgeen heeft geleid tot spanningen en incidenten. Ook [wederpartij] heeft verklaard dat zijn aanwezigheid in de woning de reden was voor de incidenten. Dit wordt onderschreven door het feit dat op 7 mei 2014 een aanslag met een granaat is gepleegd op een woning van een ander lid van Bandidos. Daarnaast is in de nacht van 14 juni 2014 een poging tot brandstichting gedaan in een pand waar leden van Bandidos vaak samenkomen. Na sluiting van de woning van [wederpartij] hebben zich verder geen incidenten meer voorgedaan. Volgens de burgemeester heeft hij aannemelijk gemaakt dat sprake was van gedragingen in de woning of op het bijbehorende erf als bedoeld in artikel 174a, eerste lid, van de Gemeentewet.

Volgens de burgemeester kon hij voorts in redelijkheid overgaan tot sluiting van de woning. De incidenten hadden serieuze gevolgen voor de veiligheid en gezondheid van direct omwonenden. Bovendien was deze verstoring van de openbare orde op geen andere manier te bestrijden dan door het sluiten van de woning. Teneinde een derde incident te voorkomen en [wederpartij] en omwonenden te beschermen, was het noodzakelijk dat [wederpartij] de woning tijdelijk zou verlaten. Hierbij heeft de burgemeester tevens in aanmerking genomen dat [wederpartij] in het kader van beveiliging reeds na het eerste incident persoonsbeveiliging is aangeboden, welk aanbod hij niet heeft aangenomen. Hierdoor kon ook niet door middel van persoonsbeveiliging en bijbehorende aanpassing van het gedrag van [wederpartij] een incident worden voorkomen. Overigens is ook niet gebleken dat de sluiting van de woning tot onaanvaardbare gevolgen heeft geleid voor [wederpartij], nu hij vervangende woonruimte tot zijn beschikking had in Sittard-Geleen. De burgemeester heeft zich tijdens de sluiting bovendien meermaals laten adviseren door de politie over de vraag of de sluiting nog steeds geboden was. Op basis van een dreigingsanalyse werd het geboden geacht om de sluiting van de woning in stand te houden. De burgemeester heeft zich ten slotte op het standpunt gesteld dat het belang van de omgeving en de veiligheid van andere bewoners prevaleert boven de belangen van [wederpartij] en zijn dochter om in de woning te kunnen verblijven. Nu er sprake was van een spoedeisend geval heeft hij voorts kunnen afzien van het stellen van een begunstigingstermijn, aldus het besluit.

Aangevallen uitspraak

4. De rechtbank is van oordeel dat de burgemeester niet bevoegd was op grond van artikel 174a, eerste lid, van de Gemeentewet de woning op het adres [locatie] te Nieuwstadt te sluiten, nu geen sprake was van ‘gedragingen in de woning’ die tot verstoring van de openbare orde hebben geleid. Vast staat immers dat de verstoring van de openbare orde het gevolg was van de explosieven die richting de woning zijn gegooid. Dit zijn geen gedragingen in de woning, maar gedragingen van buiten de woning. De persoon of positie van [wederpartij] als president van een nieuw chapter van Bandidos kan volgens de rechtbank evenmin worden gezien als gedraging in de woning en mocht dat wel zo zijn, dan is dat niet de gedraging die heeft geleid tot verstoring van de openbare orde, aldus de rechtbank.

Hoger beroep

5. De burgemeester betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij niet bevoegd was op grond van artikel 174a, eerste lid, van de Gemeentewet de woning op het adres [locatie] te Nieuwstadt te sluiten. Hij voert hiertoe aan dat wel degelijk sprake was van verstoring van de openbare orde die werd veroorzaakt door gedragingen in de woning. Volgens de burgemeester heeft de rechtbank het begrip ‘gedragingen in de woning’ en de relatie tussen die gedragingen en de verstoring van de openbare orde te beperkt uitgelegd. Hij verwijst hiertoe naar de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 174a van de Gemeentewet. Aanvankelijk was de daarin vervatte bevoegdheid bedoeld voor het sluiten van drugspanden, maar dat werd gedurende de parlementaire behandeling gewijzigd in een bevoegdheid die ook bestaat bij andere vormen van overlast die maatschappelijk onaanvaardbare vormen aannemen. Anders dan de rechtbank veronderstelt, is de bevoegdheid niet beperkt tot situaties waarin de gedragingen in de woning de verstoring van de openbare orde hebben veroorzaakt in die zin dat sprake is van schuld aan die verstoring van de openbare orde. Hij verwijst hiertoe naar Kamerstukken II, 1995/96, 24 699, nr. 3, 1996/97, 24 699, nr. 5 en nr. 13 en Handelingen EK 1996/97, 21 825, waarin onder meer staat: ‘...dat het gaat om de aard van de overlast en dat het niet gaat om de herkomst.’ en ‘de verbreding van het artikel naar overlast zonder bepaling van de herkomst, is wat [de regering] betreft acceptabel en verdedigbaar’. Dat [wederpartij] de incidenten niet heeft gepleegd, staat niet in de weg aan de sluiting van de woning. De incidenten op 16 en 22 maart 2014 houden onmiskenbaar verband met de bewoning van de woning door [wederpartij]. Daarbij is van belang dat [wederpartij] de avond voorafgaand aan het eerste incident was geïnstalleerd als president van het nieuwe chapter van Bandidos. Volgens de burgemeester was ten tijde van de incidenten sprake van spanningen tussen verschillende OMG’s. Dergelijke spanningen hebben bovendien eerder geleid tot confrontaties en aanslagen, zoals blijkt uit de rapporten van de Landelijke politie-eenheid ‘Outlawbikers in Nederland’ en de Politie-eenheid Limburg ‘Strategisch Sfeerbeeld Outlaw Motor Gangs Limburg’. Vertrouwelijke informatie van de politie bevestigt voorts dat de dreiging die uitgaat van OMG’s vooral voortkomt uit onderlinge spanningen tussen Bandidos en de Hells Angels. Die dreiging richt zich volgens de politie vooral op de personen en hun verblijfplaats, zo blijkt uit het ‘Advies spoedmaatregelen’ van de Politie Limburg, Regionaal bureau Conflict & Crisisbeheersing van 16 april 2014. Uit het Mutatierapport van 22 maart 2014 volgt bovendien dat [wederpartij] heeft verklaard dat de aanslagen zijn gepleegd door een lid van een andere OMG. Het directe verband tussen het als president van een chapter van Bandidos wonen in de woning en de verstoringen van de openbare orde wordt bovendien bevestigd door de latere aanslagen op een woning van een ander lid van Bandidos en op een pand waar leden van Bandidos vaak samenkomen. De sluiting van de woning is bovendien geschied in nauw overleg met [wederpartij]. De extreme aard van de verstoring van de openbare orde, de omstandigheid dat [wederpartij] persoonsbeveiliging had geweigerd en beschikte over vervangende woonruimte, maakten dat de sluiting van de woning in de gegeven omstandigheden noodzakelijk en proportioneel was. Gelet op al het voorgaande bestond de bevoegdheid om de woning op het adres [locatie] te Nieuwstadt te sluiten op grond van artikel 174a, eerste lid, van de Gemeentewet, aldus de burgemeester.

5.1. Artikel 174a, eerste lid, van de Gemeentewet luidt:

‘De burgemeester kan besluiten een woning, een niet voor het publiek toegankelijk lokaal of een bij die woning of dat lokaal behorend erf te sluiten, indien door gedragingen in de woning of het lokaal of op het erf de openbare orde rond de woning, het lokaal of het erf wordt verstoord.’

5.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 1 december 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BO5718), vergt verstoring van de openbare orde in de zin van artikel 174a van de Gemeentewet, in het licht van de geschiedenis van de totstandkoming van dat artikel, overlast waardoor de veiligheid en gezondheid van mensen in de omgeving van de woning in ernstige mate worden bedreigd. Aan de hand van concrete, objectieve en verifieerbare gegevens moet aannemelijk worden gemaakt dat zich in de woning of op het daarbij behorende erf ernstige gedragingen voordoen en dat, zoals bij de parlementaire behandeling van het wetsvoorstel inzake de invoeging van artikel 174a in de Gemeentewet is opgemerkt (Kamerstukken II 1996/97, 24 699, nr. 13, blz. 20), daardoor verschillende soorten ernstige overlast zich met grote regelmaat en langdurig voordoen. Ingeval de burgemeester aldus aannemelijk maakt dat vanuit de woning of het bijbehorende erf de openbare orde rond de woning wordt verstoord, is hij ingevolge artikel 174a van de Gemeentewet bevoegd om tot sluiting van de woning over te gaan. Van toepassing van deze bevoegdheid dient de burgemeester echter af te zien indien sluiting van de woning onevenredig zou zijn. In dat verband dient de burgemeester aannemelijk te maken dat de verstoring van de openbare orde niet afdoende kan worden bestreden met minder ingrijpende maatregelen.

5.3. Ter beoordeling staat of de burgemeester met het onder 3 vermelde, en het aan de sluiting van de woning ten grondslag gelegde feitenrelaas, aannemelijk heeft gemaakt dat aan de voorwaarden voor toepassing van artikel 174a, eerste lid, van de Gemeentewet is voldaan.

Met de rechtbank wordt vooropgesteld dat het gooien van explosieven richting de woning van [wederpartij] zonder meer kan worden aangemerkt als een ernstige verstoring van de openbare orde en dat het gelet daarop begrijpelijk is dat de burgemeester het nodig achtte in te grijpen en de veiligheid en rust in de straat te herstellen. Dat betekent echter nog niet dat de burgemeester reeds daarom bevoegd was tot toepassing van artikel 174a, eerste lid, van de Gemeentewet. De rechtbank heeft terecht overwogen dat niet aan de voorwaarden voor toepassing van dat artikel is voldaan, nu de verstoring van de openbare orde in dit geval het gevolg was van explosieven die van buitenaf richting de woning werden gegooid en derhalve niet van gedragingen in de woning. Voor zover de burgemeester heeft betoogd dat de gedraging in de woning als bedoeld in artikel 174a, eerste lid, van de Gemeentewet ‘het bewonen van de woning door [wederpartij] in de hoedanigheid van president van een chapter van Bandidos’ is, wordt overwogen dat de rechtbank deze redenering terecht niet heeft gevolgd. De rechtbank heeft daartoe met juistheid overwogen dat weliswaar aannemelijk is dat het gooien van de explosieven samenhing met de installatie van [wederpartij] als president van een chapter van de Bandidos, maar dat de persoon of positie van een persoon niet kan worden gezien als gedraging als bedoeld in voormeld artikel. Dit geldt naar het oordeel van de Afdeling ook voor het bewonen van een woning door een bepaald persoon of een persoon met een bepaalde positie. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht geconcludeerd dat de burgemeester niet bevoegd was de woning van [wederpartij] op grond van artikel 174a, eerste lid, van de Gemeentewet te sluiten.

Het betoog faalt.

6. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.

7. De burgemeester dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I. bevestigt de aangevallen uitspraak;

II. veroordeelt de burgemeester van Echt-Susteren tot vergoeding van bij [wederpartij] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 990 (zegge: negenhonderdnegentig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;

III. bepaalt dat van de burgemeester van Echt-Susteren een griffierecht van € 503 (zegge: vijfhonderddrie euro) wordt geheven.

Noot

1. Huisrecht en hostile audience

De burgemeester staat voor een uitdaging wanneer een van de inwoners van zijn gemeente, wordt geïnstalleerd als president van een nieuw chapter van de Outlaw Motorcycle Gang Bandidos MC en in de daarop volgende week tweemaal explosieven naar de woning van deze inwoner worden geworpen met gelukkig alleen materiële schade tot gevolg. Het behoeft niet te verbazen dat de burgemeester zijn toevlucht heeft genomen tot de bevoegdheden tot handhaving van de openbare orde die de Gemeentewet hem voor bijzondere omstandigheden verschaft.

Hij heeft ervoor gekozen de Bandidos-president tijdelijk de toegang tot de eigen woning te ontzeggen. Het ordeprobleem was daarmee opgelost.

Deze context leidt tot twee vragen. Mag de burgemeester ter handhaving van de openbare orde de uitoefening van het huisrecht beperken? En, mag hij dwangmaatregelen treffen jegens degene die de geadresseerde is van andermans agressie? Om met de laatste vraag te beginnen:

2. Hostile audience

Volgens vaste jurisprudentie is het antwoord ‘ja, mits’ of ‘nee, tenzij’. Voorbeelden van dwangmaatregelen betreffen in het bijzonder beperkingen aan het betogingsrecht van mensen met vijanden vanwege hun seksuele geaardheid, religieuze of politieke overtuiging. Tot 1983 kende zelfs de Grondwet een verbod tot ‘openbare godsdienstoefening buiten gebouwen en besloten plaatsen’ (art. 184 Grondwet van 1972); het zogenaamde processieverbod. Blijkbaar opdat de verschillende mensen/groepen in de samenleving zich niet zouden behoeven te ergeren aan elkaars levensbeschouwing. De rechter heeft het beperken van de uitoefening van grondrechten in verband met dreigende agressie van derden nooit principieel verboden. Bij handhaving van de openbare orde gaat het niet om rechtshandhaving in de zin van optreden tegen normschendingen maar om een, op belangenafweging gebaseerde, bescherming van het openbare leven in de openbare ruimte. Dat neemt niet weg dat de Afdeling tenminste al sedert 1982 (Vz ARRvS 27 mei 1982, AB 1983, 62 m.nt. JHvdV (Roze Front)) het standpunt huldigt dat de voorkeur dient uit te gaan naar maatregelen tegen de ordeverstoorders. Deze voorkeur zal het echter moeten afleggen tegen onmogelijkheid. Het EHRM heeft al in 1988 (in EHRM 21 juni 1988, NJ 1991, 641 m.nt. EAA (Ärzte für das Leben)) geoordeeld, dat op de staat een positieve verplichting rust om de uitoefening van grondrechten te beschermen maar ook dat die verplichting niet onbegrensd is. Ook het EHRM ziet derhalve ruimte voor een belangenafweging.

In een situatie waarin met explosieven wordt gegooid en de politie dat blijkbaar niet afdoende kan voorkomen en geen maatregelen kunnen worden getroffen tegen de ordeverstoorders, lijkt het ons in dit licht bezien, een verdedigbare beslissing van de burgemeester om maatregelen te treffen jegens de explosief-adressaat ter handhaving van de openbare orde.

3. Ordehandhaving en huisrecht

Ten aanzien van de reikwijdte van de ordebevoegdheden van de burgemeester heeft de Hoge Raad in 1939 en 1950 een curieus en intrigerend koppel arresten gewezen (HR 31 mei 1939, NJ 1939, 769 (Heerenveense noodverordening) en HR 28 november 1950, NJ 1951, 137 (Tilburgse APV)). Het zit hem vooral in de redenering die de Hoge Raad in het tweede arrest geeft waarom hij in 1950 aan de gemeenteraad van Tilburg (bij APV) niet een mate van grondrechtenbeperking toestaat die hij in 1939 wel aan de burgemeester van Heerenveen (bij noodverordening) heeft toegestaan. Kort gezegd komt de redenering erop neer dat de overtreding van noodverordeningen en noodbevelen bij wet in formele zin strafbaar is gesteld (in art. 443 WvSr resp. art. 184 WvSr). Het is deze strafbaarstelling in het Wetboek van Strafrecht die de grondwettelijke beperkingsclausule ‘behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet’ vervult. Praktisch gesproken stond de Hoge Raad de burgemeester toe om bij de toepassing van noodbevoegdheden een grondrechtenbeperking te realiseren gelijk aan hetgeen de formele wetgever vermag. In deze interpretatie is de reikwijdte van de mogelijkheden die de burgemeester heeft om in uitzonderlijke situaties de uitoefening van grondrechten – waaronder het huisrecht – te beperken dus zeer ruim.

In de loop der tijd zijn burgemeesters met enige vrijmoedigheid opgetreden ten aanzien van de uitoefening van het huisrecht. Saillant is een voorbeeld uit begin jaren tachtig van de vorige eeuw toen de burgemeester van Amsterdam bij de ontruiming van het krakersbolwerk ‘Lucky Luyk’ op basis van zijn noodbevoegdheid aan politieambtenaren het bevel gaf om de woning van de buren van het kraakpand te betreden en zich dwars door de muur heen een weg naar binnen in het kraakpand te banen. Deze buren waren noch de veroorzakers van de ordeverstoring noch het object ervan. Toch moesten zij zich een zeer ingrijpende inmenging in hun huisrecht laten welgevallen.

In de huidige Gemeentewet zijn de noodbevoegdheden van de burgemeester weliswaar anders geformuleerd dan in 1950 het geval was, maar er staat toch nog steeds (in art. 175) dat hij bevoegd is ‘alle bevelen te geven die hij ter handhaving van de openbare orden of ter beperking van gevaar nodig acht. Daarbij kan van andere dan bij de Grondwet gestelde voorschriften worden afgeweken.’ Wanneer de Hoge Raad bij zijn interpretatie uit 1950 blijft (hij is daarop nooit uitdrukkelijk teruggekomen), dan kan er veel zonder van de grondwet af te wijken. Dit is te meer het geval ten aanzien van het huisrecht. De Grondwet beschermt het huisrecht slechts tegen binnentreden en laat bovendien delegatie ten aanzien van die beperking toe. Het EVRM hanteert in zijn beperkingsclausules een materieel wetsbegrip.

Tegen de achtergrond van het bovenstaande lijkt er alle reden te zijn om aan te nemen dat de algemene ordebevoegdheden van de burgemeester voldoende bevoegdheidsgrondslag vormen om beperkingen te stellen aan de uitoefening van het huisrecht, ook in situaties waarin dat wordt gedaan om ordeverstoringen door anderen tegen te gaan.

De wetgever heeft echter besloten om aan het arsenaal van de burgemeester het instrument van de geslotenverklaring van een woning toe te voegen. Dit is neergelegd in art. 174a van de Gemeentewet. Deze bepaling staat centraal in bovenstaande uitspraak. In de formulering van deze bepaling is de hostile-audience-problematiek niet herkenbaar. De bepaling gaat ervan uit dat de orde in de woning of op het erf wordt verstoord.

Aanvankelijk leek de Afdeling de deur op een kier te hebben gehouden. In ABRvS 14 augustus 2002 (ECLI:NL:RVS:2002:AE6489) oordeelt zij: ‘De Afdeling stelt voorop dat bij de toepassing van artikel 174a, eerste lid, van de Gemeentewet – zijnde een bevoegdheid van discretionaire aard – overeenkomstig de artikelen 3:2 en 3:4, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht de relevante belangen dienen te worden onderzocht en afgewogen. In dat kader kunnen zich in een voorkomend geval omstandigheden voordoen op grond waarvan, hoewel het algemeen belang de sluiting van de woning vordert en daarmee een inbreuk op het woonrecht van de bewoner(s) in beginsel is toegelaten, het onredelijk is zonder enige vorm van compenserende maatregelen de nadelige gevolgen daarvan geheel voor rekening te laten van de bewoner(s) (zie ook MvT bij artikel 174a Gemeentewet; Kamerstukken II 1995/96, 24699, nr. 3, p. 7-8). Bij de vraag of de (voorgenomen) sluiting onredelijk dan wel onevenredig is kan schuld of onschuld van de bewoner(s) van de woning aan de verstoring van de openbare orde een factor van betekenis zijn.’

Deze lijn lijkt nu in belangrijke mate te zijn verlaten. Het meest krachtig komt dit naar voren in een uitspraak van de Rechtbank Midden Nederland van 20 februari 2013 (ECLI:NL:RBMNE:2013:BZ1822): dat ‘de sluiting van verzoekers woning alleen dan gerechtvaardigd kan worden geacht als door concrete, objectieve en verifieerbare gegevens kan worden vastgesteld dat door verzoekers gedragingen in de woning de openbare orde rond de woning dusdanig wordt verstoord, dat moet worden geoordeeld dat de veiligheid en gezondheid van mensen in de omgeving van de woning in ernstige mate wordt bedreigd en de vanuit de woning veroorzaakte overlast dus maatschappelijk onaanvaardbare vormen heeft aangenomen en bovendien geen andere en geen mindere ingrijpende middelen voorhanden zijn om de overlast in voldoende mate te kunnen bestrijden.’ Wat minder uitgesproken zit ook de Afdeling, met de uitspraak van 1 december 2010 waarnaar zij in de hiervoor genoemde uitspraak verwijst en met voorgaande uitspraak, op deze lijn.

Aangezien naar het oordeel van de Afdeling niet aan de voorwaarde is voldaan dat de orde in de woning of op het erf is verstoord, acht de Afdeling de burgemeester niet bevoegd de maatregelen te treffen die hij heeft getroffen. Het ziet er dus naar uit dat de wetgever met zijn beoogde uitbreiding van de burgemeesterlijke bevoegdheden in art. 174a Gemeentewet op zijn minst voor een deel juist een beperking heeft bewerkstelligd.

Deels is de uitkomst van deze zaak wel bevredigend. Iemand tijdelijk uit zijn eigen woning zetten vanwege de gedragingen van anderen is immers wel zeer ingrijpend. Het zou meer bevredigend zijn wanneer de vraag kan worden beantwoord wat de burgemeester dan kan doen wanneer de gemeente wordt getroffen door een bendeoorlog waarbij met explosieven wordt gegooid. Ons voorstellingsvermogen reikt niet zo ver dat wij een minder ingrijpende maatregel kunnen bedenken met een vergelijkbaar resultaat. Maar, proportionaliteit is nog geen bevoegdheid.

B.M.J. van der Meulen en S. van Eijs, Sabrina van Eijs is juridisch medewerker in de Rechtbank Midden-Nederland

Verder lezen
Terug naar overzicht