Bouwmarkt in ‘s-Hertogenbosch verliest hoger beroep en mag niet uitbreiden

Op 25 maart 2026 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State geoordeeld dat de gemeente ’s-Hertogenbosch terecht een uitbreiding van een bouwmarkt heeft geweigerd. Het detailhandelsbeleid dat ten grondslag ligt aan de weigering van planologische medewerking voor het vernieuwen en uitbreiden van een bouwmarkt in afwijking van het bestemmingsplan is niet evident in strijd is met de Dienstenrichtlijn (ECLI:NL:RVS:2026:1745).

Wat was er aan de hand?

Een maatschap heeft een omgevingsvergunning aangevraagd voor het vernieuwen en uitbreiden van een bouwmarkt in ’s-Hertogenbosch. De maatschap wil de bouwmarkt uitbreiden van 4.400 m² winkelvloeroppervlakte naar ongeveer 8.000 m² en vernieuwen met een ruimer aanbod. Het college heeft de aanvraag afgewezen. Deze uitbreiding past zowel wat betreft de oppervlakte als het voorgenomen gebruik niet binnen het geldende bestemmingsplan. Aan de afwijzing heeft het college mede ten grondslag gelegd dat het initiatief in strijd is met het detailhandelsbeleid. Het detailhandelsbeleid voorziet voor reguliere bouwmarkten in een maximale omvang van 6.500 m² winkelvloeroppervlakte en het initiatief van de maatschap overschrijdt dit. Bovendien voldoet de maatschap niet aan de criteria die in het detailhandelsbeleid zijn opgenomen om in uitzonderingssituaties van die grens af te wijken.

De maatschap is het hier niet mee eens, omdat er volgens haar marktruimte bestaat voor de uitbreiding en het college om die reden de omgevingsvergunning had moeten verlenen. De maatschap betoogt dat het detailhandelsbeleid in strijd is met artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn.

Dienstenrichtlijn en exceptieve toetsing

De Dienstenrichtlijn is naar het oordeel van de Afdeling in dit geval van toepassing op het detailhandelsbeleid van de gemeente ’s-Hertogenbosch, omdat het beleid een territoriale beperking bevat voor de vestiging van bouwwerken in de gemeente als deze 6.500m² of meer beslaan, zoals ook het geval is in de aanvraag van de maatschap. Deze beperking moet daarom voldoen aan artikel 15, derde lid, aanhef onder a, b en c, van de Dienstenrichtlijn.

Concreet houdt dit in dat de in het beleid opgenomen territoriale beperking niet in strijd mag zijn met het discriminatieverbod en moet voldoen aan de voorwaarden van noodzakelijkheid en evenredigheid. In dit geval zijn partijen het erover eens dat het beleid niet in strijd is met het discriminatieverbod. Er is sprake van noodzakelijkheid als de eisen zijn gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang. Evenredigheid houdt in dat de eisen geschikt moeten zijn om het nagestreefde doel te bereiken. Zij mogen daarbij niet verder gaan dan nodig is om dat doel te bereiken en er moet vastgesteld worden dat dat doel niet met andere, minder beperkende maatregelen kan worden bereikt.

In een omgevingsvergunningprocedure is het onherroepelijke bestemmingsplan het uitgangspunt. Als een aangevraagde activiteit daarmee in strijd is, kan de bestuursrechter via exceptieve toetsing beoordelen of de toepasselijke bestemmingsplanregeling in strijd is met een hogere regeling. Dat heeft de Afdeling in dit geval gedaan door het detailhandelsbeleid exceptief te toetsen aan de Dienstenrichtlijn.

Voor de onderbouwing kan het college verwijzen naar een toelichting bij een bestemmingsplan, maar indien deze toelichting ontbreekt, kan het college ook op een andere manier onderbouwen waarom de beperking gerechtvaardigd is. Dat laatste was in deze zaak aan de orde.

In dit geval heeft het college voor een nadere onderbouwing verwezen naar het beleid zoals neergelegd in het raadsbesluit, waarin voor reguliere bouwmarkten wordt vastgehouden aan het maximum van 6.500 m² zoals neergelegd in het detailhandelsbeleid en de daaraan ten grondslag gelegde notities en onderzoeksrapporten van adviesbureau BRO.

In dit geval concludeert de Afdeling dat geen aanleiding bestaat om het detailhandelsbeleid wegens evidente strijd met de Dienstenrichtlijn buiten toepassing te laten.

Wat betekent dit voor de praktijk?

Deze uitspraak laat zien dat omvangsbeperkingen in (detailhandels)beleid in beginsel houdbaar zijn onder de Dienstenrichtlijn, mits het college kan onderbouwen waarom de in het plan opgenomen beperkingen gerechtvaardigd zijn. Hiervoor is niet noodzakelijk dat het college verwijst naar de toelichting bij het bestemmingsplan, maar kan het ook op andere wijze een nadere onderbouwing geven voor de in het plan opgenomen beperking.

Mr. S. (Sofia) Dello Russo, advocaat bij Pot Jonker Advocaten

Voor meer informatie kunt u contact opnemen met Sofia Dello Russo (tel. +31624783287; dellorusso@potjonker.nl) of één van de andere advocaten van de sectie Bestuurs- en Overheidsrecht van Pot Jonker Advocaten.