(On)uitvoerbaarheid van plannen en projecten in verband met stikstof

Omgevingsplannen en vergunningen voor buitenplanse omgevingsplanactiviteiten (bopa’s) moeten voldoen aan de eis van een evenwichtig toedeling van functies aan locaties (etfal-eis). Daarmee is niet iets wezenlijk anders gezegd dan onder de Wet ruimtelijke ordening (Wro) al gold, waar bestemmingplannen en projectbesluiten moesten voldoen aan de eis van een goede ruimtelijke ordening.

Het bestemmen of vergunnen van iets dat nooit uitgevoerd kon worden werd niet als goede ruimtelijke ordening gezien. Zo’n plan of projectbesluit kon dan bij de rechter stranden op de grond dat de uitvoerbaarheid onvoldoende was gebleken. Dat zal onder de Omgevingswet niet anders worden beoordeeld in het kader van de toets aan de etfal-eis.

Geen uitvoerbaarheidstoets ruimtelijke plannen vanwege afzonderlijk toetsingskader voor Natura 2000-gebieden

De Afdeling heeft voor bestemmingsplannen echter al lange tijd geleden geoordeeld dat de vraag of ook “stikstof” een beletsel vormt of niet, niet in het kader van die uitvoerbaarheidstoets moet worden beoordeeld – maar anders. Dat hangt ermee samen dat de vroegere Wet natuurbescherming (Wnb) een afzonderlijk toetsingskader voor de gevolgen van een bestemmingsplan op een Natura 2000-gebied kende. Artikel 2.7 en 2.8 Wnb bepaalden dat voor een bestemmingsplan dat significante gevolgen op een Natura 2000 gebied kon hebben, een passende beoordeling is vereist. Als die ten onrechte ontbrak, was het plan niet zozeer onuitvoerbaar als wel in strijd met de Wnb vastgesteld. Het werd dan op die grond vernietigd. Zie de Afdelingsuitspraak van 11 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1185, sindsdien regelmatig herhaald, laatstelijk nog op 27 augustus 2025, ECLI:NL:RVS:2025:4133.

Het ligt niet voor de hand dat dit onder de Omgevingswet (Ow) voor omgevingsplannen heel anders komt te liggen. Ook nu brengen artikel 16.53c Ow i.v.m. artikel 10.24 Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) mee dat voor een omgevingsplan een passende beoordeling is vereist. Een plan dat daar niet aan voldoet – omdat ten onrechte geen passende beoordeling is uitgevoerd, of deze niet juist is gedaan – strandt dáárop, niet op de eventuele onuitvoerbaarheid.

Geen aanhaakplicht

Bij projectbesluiten gold vóór de Ow dat door middel van een aanhaakplicht de verlening voor het projectbesluit veelal werd afgestemd op de natuurtoestemming. Maar die aanhaakplicht is met de Ow vervallen. Een bopa kan dus los van - en vooruitlopend op - de voor hetzelfde project vereiste vergunning Natura 2000-activiteit worden aangevraagd. Anders dan bij bestemmingsplannen is de verplichting om een passende beoordeling te maken hier gekoppeld aan de Natura 2000-activiteit (vergelijk artikel 8.74b Bkl).

Twee paden

Betekent dat nu dat een bopa kan worden aangevraagd en verleend, zonder dat er zicht bestaat op de natuursituatie of met het oog op een aanvraag daarvoor zelfs maar een passende beoordeling is opgesteld? Of wordt de uitvoerbaarheid dan toch weer een dingetje? De uitspraak van 2 september 2025 van de voorzieningenrechter van de Rechtbank Gelderland (ECLI:NL:RBGEL:2025:7393) biedt daar inzicht in.

In deze zaak was met een bopa vergunning verleend voor 35 flexwoningen. Bij de aanvraag was een Aerius-berekening gevoegd, aan de hand waarvan geen significante negatieve effecten op een nabijgelegen Natura 2000 gebied werden verwacht. Verzoekers stelden dat die berekening niet deugde, dat dergelijke effecten er wél waren en dat daarvoor nooit vergunning voor een Natura 2000-activiteit verleend zou worden, en dat de bopa dus niet uitvoerbaar was.

De voorzieningenrechter benadrukt in zijn uitspraak het feit dat de Ow nu twee los te bewandelen vergunningpaden kent: één voor de bopa, en één voor een Natura 2000-activiteit, waar Gedeputeerde Staten (GS) bevoegd gezag zijn. Die vergunningen mogen nu eenmaal geheel los van elkaar aangevraagd worden.

Tegen die achtergrond oordeelt de voorzieningenrechter dat de bezwaren tegen de Aerius-berekeningen in het kader van de bopa niet meer van belang zijn. “Het college mag in het kader van de uitvoerbaarheidstoets, als Aerius-berekeningen zijn uitgevoerd, in principe uitgaan van de juistheid daarvan, tenzij eenvoudig zonder nader onderzoek is vast te stellen dat deze (evident) onjuist zijn”. De discussie daarover hoort verder thuis bij GS. GS, die hetzij alsnog in het kader van een aanvraag vergunning Natura 2000-activiteit met een daarbij behorende passende beoordeling daarover een beslissing nemen, hetzij dat moeten doen naar aanleiding van een handhavingsverzoek dat appellanten kunnen doen op het moment dat de activiteit wordt uitgevoerd, als appellanten menen dat zo’n aanvraag ten onrechte niet is gedaan, omdat er wél significante negatieve effecten (stikstofdepositie) optreden.

Betekenis voor de praktijk

Deze ontkoppeling biedt m.i. mogelijkheden voor de praktijk, bijvoorbeeld voor gevallen die het moeten hebben van interne saldering, maar waar op dit moment vergunningverlening niet mogelijk is omdat op dit moment nog niet voldaan wordt aan het additionaliteitsvereiste. Voor dergelijke projecten lijkt het mogelijk wel alvast de bopa-vergunning te verlenen. Dat het project nog een andere vergunning vereist die vermoedelijk pas op termijn verleend kan worden, zou het project m.i. niet op voorhand onuitvoerbaar hoeven te maken: het zal toch ooit wél lukken om een geloofwaardig plan te maken en in gang te zetten om het stilstofprobleem op termijn te lossen? De tijd gelegen tussen verlening van de bopa en verlening van de natuurvergunning kan dan worden benut om de bopa onherroepelijk te krijgen in verband met rechtsmiddelen van omwonenden. Verlenen GS te zijner tijd alsnog de natuurvergunning, dan staan daartegen slechts rechtsmiddelen open voor organisaties en personen, wiens belangen bij het betreffende Natura 2000 gebied zijn gelegen. Het is niet gezegd dat die er zijn. Mogelijk dat daarmee dus tijd gewonnen kan worden.

Voor meer informatie kunt u contact opnemen met Jan Coen Binnerts (tel. 023-5530246), binnerts@potjonker.nl of een van de andere advocaten van de sectie Bestuurs- en Overheidsrecht van Pot Jonker Advocaten