Uitlegperikelen: inzet niet-bindende toelichting als laatste redmiddel

Dat het interpreteren van planregels een kunst op zich is, blijkt maar weer uit de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (‘de Afdeling’) van 13 mei jl. (ECLI:NL:RVS:2026:2617). Twistpunt was de vraag of een planregel zo moet worden uitgelegd dat de activiteit verboden is, en dus sprake is van een overtreding.

Hoe moet je planregels ook alweer interpreteren?

Voor de beantwoording van de vraag of bepaald gebruik strijdig is met een bestemmings- of omgevingsplan, is in de eerste plaats de in de planregel opgenomen definitie leidend. Vanwege de rechtszekerheid moeten planregels letterlijk worden uitgelegd. Indien er geen definitie is opgenomen, dan dient er aansluiting te worden gezocht bij definities in andere wet- en regelgeving of normaal spraakgebruik, zoals definities uit de Van Dale. Biedt dat ook onvoldoende duidelijkheid, dan wordt er gekeken naar de systematiek van de planregels. Er wordt dan gekeken of de planregels in samenhang bezien meer duidelijkheid kunnen bieden. Mocht ook dat niet meer duidelijkheid bieden, dan wordt als laatste redmiddel naar de niet-bindende plantoelichting gekeken.

De concrete casus in een notendop

Op een perceel in Leutingewolde wordt een agrarisch bedrijf geëxploiteerd door appellant. Een deel van deze gronden zijn in eigendom van een andere partij. De gronden hebben een agrarische bedrijfsbestemming met een aanduiding ‘bouwvlak’. Het bouwvlak is door appellant en de andere partij gesplitst.

De andere partij heeft op zijn deel van het bouwvlak grasbalen opgeslagen voor een agrarisch bedrijf dat hij elders exploiteert. Appellant is hier niet blij mee en heeft het college van burgemeester en wethouders van Noordenveld (‘het college’) gevraagd handhavend op te treden tegen de andere partij. Het college heeft dit verzoek afgewezen, omdat het bestemmingsplan de activiteit – de opslag van grasbalen – volgens het college toestaat.

Appellant leest echter iets anders in de planregels en bijbehorende toelichting. Op het perceel is slechts één agrarisch bedrijf toegestaan, en daarmee ook de agrarische activiteiten van één agrarisch bedrijf, aldus appellant.

Wat oordeelde de Afdeling?

De Afdeling geeft appellant hierin gelijk. De betreffende planregel maakt op zichzelf bezien, maar ook in samenhang gelezen met andere regels uit het bestemmingsplan, onvoldoende duidelijk hoeveel agrarische bedrijven op het perceel mogen worden uitgeoefend. Volgens de Afdeling komt daarom betekenis toe aan de plantoelichting.

In de plantoelichting staat onder meer dat de agrarische bedrijfsbestemming is toegekend aan alle volwaardige agrarische bedrijven en dat per afzonderlijk bedrijf een bouwvlak is aangegeven. Daaruit leidt de Afdeling af dat het de bedoeling van de planwetgever is geweest dat op deze gronden maar één agrarisch bedrijf mag worden uitgeoefend. Volgens de Afdeling volgt daaruit ook dat maar één agrarisch bedrijf agrarische activiteiten mag uitoefenen.

Omdat op het perceel al het agrarisch bedrijf van appellant is gevestigd, is de opslag van de grasbalen voor het agrarisch bedrijf van de andere partij in strijd met het bestemmingsplan.

Als de planregel zo moet worden uitgelegd dat de activiteit verboden is, dan is dat dus een overtreding. Daartegen moet het college handhaven.

Mr. S. (Sofia) Dello Russo, advocaat bij Pot Jonker Advocaten

Voor meer informatie kunt u contact opnemen met Sofia Dello Russo (tel. +31624783287; dellorusso@potjonker.nl) of één van de andere advocaten van de sectie Bestuurs- en Overheidsrecht van Pot Jonker Advocaten.