Wijziging in het omgevingsplan; voorrangsregels en concrete initiatieven
Op 18 maart 2026 deed de Voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, kortsluitend, een interessante uitspraak over niet alleen de wijze waarop zogenoemde voorrangsregels hun beslag krijgen in een omgevingsplan, waardoor de verhouding tussen het tijdelijke deel en het nieuwe deel van het omgevingsplan wordt geregeld, maar ook over tijdig kenbaar gemaakte, concrete initiatieven die – net als onder de Wro en de Wabo - bij de vaststelling van een wijziging van het omgevingsplan dienen te worden meegenomen (ECLI:NL:RVS:2026:1510).
Wat speelde er in de zaak?
In deze kwestie verzette de eigenaar van een pand in het centrum van Ouderkerk aan de Amstel zich tegen de "Voorbereidingsbesluiten, beperkingengebied lokale spoorweg en bodem" van mei 2025 van de raad van de gemeente Ouder-Amstel, inhoudende een wijziging van het omgevingsplan. Tot ongeveer 2024 exploiteerde appellant op de begane grond van zijn pand een restaurant en werden de bovenverdiepingen voor woondoeleinden verhuurd aan een werknemer. Sinds de beëindiging van het restaurant stond het hele pand leeg. In het voorheen geldende bestemmingsplan "Ouderkerk aan de Amstel" had het perceel de bestemming "Centrum", waarbinnen het toegestaan was om - naast de bovenverdiepingen - ook de begane grond van het pand te gebruiken voor woondoeleinden. Dit bestemmingsplan maakt deel uit van het tijdelijke deel van het omgevingsplan.
Begin juni 2024 was appellant gestart met renovatiewerkzaamheden om de begane grond bij de woning op de verdiepingen te betrekken, met als doel daar met zijn gezin te gaan wonen. De werkzaamheden werden die zomer ook weer stilgelegd toen appellant op de hoogte raakte van het voorbereidingsbesluit dat na aanvang van de werkzaamheden was vastgesteld door de raad. In dit (niet appellabele) voorbereidingsbesluit waren namelijk voorbeschermingsregels opgenomen ter voorkoming van ingebruikname van de begane grond als woning. Met de inwerkingtreding van het bestreden besluit zijn die voorbeschermingsregels komen te vervallen en is aan het centrum het werkingsgebied "Centrum - Wonen begane grond uitgesloten" toegekend. Hierdoor werd bewoning van de begane grond niet langer toegestaan.
Appellant betoogde in beroep dat de raad zijn belang bij het behoud van het bestaande dan wel voorgenomen gebruik van de begane grond voor woondoeleinden onvoldoende bij de vaststelling van het besluit tot wijziging van het omgevingsplan had betrokken.
De raad stelde ter onderbouwing van de wijziging dat hij het onttrekken van bestaande winkels in het centrumgebied niet wenselijk achtte met het oog op het behoud van een economisch vitaal dorpscentrum. Dit uitgangspunt was neergelegd in de Omgevingsvisie Ouder-Amstel 2040, van maart 2025. Uit een inventarisatie van 25 maart 2025 bleek dat de begane grond van het perceel niet in gebruik was als woning. Reden waarom de raad het gebruik van de begane grond voor woondoeleinden op dit perceel heeft uitgesloten. Als appellant de begane grond tussen september 2023 en 17 juli 2024 zonder omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen in gebruik had kunnen nemen voor wonen, dan had dat gewijzigde gebruik voor wonen bescherming genoten van het gebruiksovergangsrecht, aldus de raad.
Relevante nieuwe artikelen
Met het besluit tot wijziging werden de volgende artikelen aan de regels van het omgevingsplan toegevoegd:
"Deze paragraaf is van toepassing op het behoud van winkels op de locatie "Centrum - wonen begane grond uitgesloten"." en
"Het is verboden om op de locatie "Centrum - wonen begane grond uitgesloten" op de begane grond te wonen." en
"De regels die gelden op de locatie uit de bestemmingsplannen, die onderdeel zijn van het (tijdelijk deel van het) omgevingsplan, blijven gelden, zolang deze niet in strijd zijn met deze afdeling."
De rechtmatigheid van voorrangsregels
Met dit laatste artikel in het (nieuwe deel van het) omgevingsplan is een zogenoemde voorrangsregel opgenomen, waarmee de verhouding tussen het tijdelijke deel en het nieuwe deel van het omgevingsplan wordt geregeld. De voorzieningenrechter zag aanleiding om de rechtspraktijk duidelijkheid te bieden over de rechtmatigheid van voorrangsregels in verhouding tot artikel 22.6, eerste lid, van de Ow. Daartoe overwoog hij dat in artikel 22.6, eerste lid, van de Ow is geregeld dat bij de vaststelling van een omgevingsplan de voor een locatie geldende regels die zijn opgenomen in ruimtelijk plannen alleen alle tegelijk kunnen komen te vervallen. Artikel 22.6, eerste lid, van de Ow - afgaand op de redactie en de letterlijke uitleg daarvan – staat niet in de weg aan het opnemen van een voorrangsregel in het (nieuwe deel van het) omgevingsplan. Met een voorrangsregel komen de regels die zijn opgenomen in de ruimtelijke plannen, welke plannen deel uitmaken van het tijdelijke deel van het omgevingsplan, immers niet te vervallen. Evenmin worden deze geschrapt of verwijderd. Het voorgaande laat uiteraard onverlet dat een voorrangsregel niet rechtsonzeker mag zijn of tot rechtsonzekere situaties mag leiden. Of een voorrangsregel in strijd met de rechtszekerheid is, hangt echter af van de omstandigheden van het geval.
Concreet en tijdig kenbaar gemaakte initiatieven
De voorzieningenrechter achtte het aannemelijk dat al in juni 2024 was gestart met de vergunningvrije renovatiewerkzaamheden. Voorafgaand aan de inventarisatie had appellant ook al gedurende de zienswijzentermijn van het ontwerpbesluit zijn wens om de begane grond voor woondoeleinden te gebruiken gemeld bij de afdeling "Ruimtelijke ordening" van de gemeente. Ook had hij tijdig een verzoek ingediend via het Omgevingsloket waarbij hij aangaf dat hij een volledige woonbestemming wenste voor het perceel.
De raad gaf ter zitting aan dit initiatief niet bij het bestreden besluit te hebben betrokken. De voorzieningenrechter oordeelde echter dat het initiatief ten tijde van het besluit tot wijziging voldoende concreet was en tijdig kenbaar was gemaakt, waardoor het ten tijde van het wijzigen van het omgevingsplan mogelijk was om op basis van de op dat moment bekende gegevens de aanvaardbaarheid daarvan te beoordelen op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. De raad had het initiatief dus bij het voorliggende besluit tot wijziging moeten betrekken. Door dit niet te doen, had de raad zich in het kader van een zorgvuldige voorbereiding van het besluit tot wijziging in strijd met artikel 3:2 van de Awb onvoldoende vergewist van de relevante feiten en omstandigheden.
Het besluit tot wijziging werd aldus vernietigd, voor zover het perceel van appellant daarbij was opgenomen in het werkingsgebied "Centrum - wonen begane grond uitgesloten". Dit betekent dat de begane grond voor woondoeleinden gebruikt mag blijven worden.
De zinsneden over de voorrangsregels zijn nieuw, maar of en op welke wijze rekening gehouden moet worden met bestaande initiatieven die niet binnen de nieuwe kader passen niet. Een beetje oude wijn in nieuwe zakken, maar de raad had dat toch over het hoofd gezien.
Mr. M.F.A. (Marieke) Dankbaar, advocaat Pot Jonker Advocaten N.V.
Voor meer informatie kunt u contact opnemen met Marieke Dankbaar (tel. 0235530236), dankbaar@potjonker.nl of één van de andere advocaten van de sectie Bestuurs- en Overheidsrecht van Pot Jonker Advocaten.