Zonnepark Venray; nogmaals de VVGB

Op 15 juli 2026 deed de Afdeling bestuursrechtspraak van de raad van State uitspraak in een langlopende kwestie over een beoogd zonnepark in Smakt bij Venray (ECLI:NL:RVS:2026:4135). De uitspraak is om twee redenen interessant voor de omgevingsrechtelijke praktijk:

1. Had het college van burgemeester en wethouders de aangevraagde vergunning mogen weigeren, zonder een verklaring van geen bedenkingen (VVGB) van de raad te vragen?
2. Welk beleid is van toepassing; het beleid dat gold ten tijde van de aanvraag, of het beleid dat ten tijde van het bestreden besluit was vastgesteld?

Hoewel de zaak nog onder het regime van de Wabo is afgehandeld, is deze uitspraak ook relevant in het Omgevingswettijdperk, waarin bijvoorbeeld bindend advies van de gemeenteraad is voorgeschreven.

Achtergrond

De aanvraag voor het zonnepark dateerde al van mei 2018 en leek op een positief besluit af te stevenen. De ontwerp-verleningsbeslissing stond op de raadsagenda in 2019, maar is daar weer vanaf gehaald. Dat had ongetwijfeld te maken met een in oktober van dat jaar door de raad vastgesteld Kader Opwekking Duurzame Energie (hierna: KODE). De aanvraag voor het zonnepark is naar aanleiding van het KODE aangepast en verkleind naar 25 hectare.

In mei 2020 heeft de raad het aangepaste plan besproken en enkele wensen en bedenkingen bij het plan kenbaar gemaakt. In juli 2020 is een ontwerpbesluit tot het weigeren van een vergunning voor het zonnepark ter inzage gelegd. Bij besluit van 15 maart 2021 heeft het college geweigerd de vergunning te verlenen.

Het hiertegen ingestelde beroep werd in maart 2024 door de rechtbank gegrond verklaard (ECLI:NL:RBLIM:2024:1074). Het bestreden besluit werd vernietigd omdat geoordeeld werd dat het project in strijd was met het beleid, neergelegd in het KODE. Daarom was een VVGB van de raad vereist voordat het college mocht beslissen op de aanvraag.

Bestuurlijke lus of kale vernietiging

Een wat stekelige alinea aan het eind van de rechtbankuitspraak geeft voor de bestuurspraktijk een paar reminders: De rechtbank overwoog dat een bestuurlijke lus niet in de rede lag, mede omdat er sinds de eerdere schorsing van het onderzoek ter zitting een periode van anderhalf jaar was verstreken zodat het college ruimschoots gelegenheid had gehad te bewerkstelligen dat de raad alsnog over het al of niet afgeven van een VVGB een besluit zou nemen. Daarbij had het college ook ruimschoots gelegenheid gehad het weigeringsbesluit nader te motiveren. Dat stilzitten leidde dus tot een kale vernietiging en - door het daaropvolgende hoger beroep - tot een nog langere procedure, waar niemand iets mee is opgeschoten.

VVGB vereist?

De uitspraak van de rechtbank bevestigend, oordeelde de Afdeling als volgt:

Het college van burgemeester en wethouders kan een vergunning op basis van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, van de Wabo verlenen als de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Die vergunning kan niet worden verleend, dan nadat de raad heeft verklaard daartegen geen bedenking te hebben.

Verwijzend naar de uitspraak van 6 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:921, oordeelde de Afdeling vervolgens dat artikel 6.5 van het Bor geen ruimte laat voor een uitleg dat zo’n omgevingsvergunning kan worden geweigerd als er geen VVGB aan de raad is gevraagd. Dat is alleen anders als het plan past binnen de aangewezen categorieën van gevallen waarin die verklaring niet is vereist. In Venray is een verklaring van geen bedenkingen niet vereist, wanneer een initiatief passend is binnen het beleid zoals dit door de gemeenteraad is vastgesteld. Het college vond in dit geval dat het zonnepark niet in strijd was met het KODE en dat een VVGB dus niet vereist was.

De Afdeling oordeelde (net als de rechtbank) anders: Het KODE kent voor de opwekking van zonne-energie tien uitgangspunten. Aan drie van die uitgangspunten werd niet voldaan. Deze uitgangspunten hebben betrekking op de participatie in de vorm van lokaal eigenaarschap, de omgevingsdialoog en de afstand van het zonnepark tot de dorpsrand. Het project paste dus niet onder een categorie waarvoor geen VVGB nodig was. Daarom had het college de aanvraag niet mogen weigeren zonder een VVGB van de raad.

Welk beleid is van toepassing?

Als het college een besluit op een aanvraag neemt, geldt als uitgangspunt dat het recht, waaronder ook het beleid, moet worden toegepast zoals dat op dat moment geldt. Alleen in bijzondere gevallen kan hiervan worden afgeweken. De rechtszekerheid kan bijvoorbeeld met zich brengen dat toch aan op het moment van het besluit reeds vervallen beleid moet worden getoetst.

Het KODE was op 29 oktober 2019 vastgesteld. Er waren geen concrete omstandigheden aangedragen op grond waarvan dat beleid in strijd is met de rechtszekerheid. De aanvraag was overigens ook al aangepast voordat het college zijn besluit nam. Terecht is dus geoordeeld dat het KODE mocht worden toegepast en niet het beleid zoals dat gold ten tijde van de aanvraag.

Conclusie

Omdat de Afdeling de uitspraak van de rechtbank bevestigde en de kale vernietiging (met de strenge opmerkingen) daarmee ook standhield, is men met deze uitspraak acht jaar na het indienen van de aanvraag nog niets opgeschoten.

Mr. M.F.A. (Marieke) Dankbaar, advocaat Pot Jonker Advocaten N.V.

Voor meer informatie kunt u contact opnemen met Marieke Dankbaar (tel. 0235530236), dankbaar@potjonker.nl of één van de andere advocaten van de sectie Bestuurs- en Overheidsrecht van Pot Jonker Advocaten.