Specifieke zorgplichten uit het Bal: grondslag voor handhaving?

In een uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Oost-Brabant van 2 juli 2025 staat de rechtsvraag centraal of artikel 2.11 van het Besluit activiteiten leefomgeving (‘Bal’), een zogeheten ‘specifieke zorgplicht’, de grondslag kan zijn voor handhavend optreden door het College van Gedeputeerde Staten van Noord-Brabant (‘GS’). De vindplaats van de uitspraak is: ECLI:NL:RBOBR:2025:3947. De overwegingen van de voorzieningenrechter schetsen een helder juridisch kader waarbinnen handhavend optreden op grond van deze bepaling mogelijk is, en zijn daarom het bespreken waard. Eerst kort de achtergrond van de zaak.

Waar gaat de zaak over?

De zaak gaat over een metaalhandelsbedrijf dat beschikt over een omgevingsvergunning voor een milieubelastende activiteit. Op het terrein van het bedrijf worden grote hoeveelheden shredderresidu opgeslagen en verwerkt. Na diverse controles door de Omgevingsdienst Zuid Oost-Brabant zijn meerdere milieuproblemen geconstateerd, waaronder brand(onveilige) situaties door broei in het shredderresidu en overschrijding van de toegestane opslaghoogte. Naar aanleiding hiervan heeft GS drie lasten onder dwangsom opgelegd, waarvan de eerste twee zijn gebaseerd op de specifieke zorgplicht van artikel 2.11 van het Bal. Het bedrijf stelt echter dat GS dit artikel niet als grondslag had mogen hanteren voor het handhavend optreden en dat zij daartoe niet bevoegd was, omdat volgens het bedrijf geen sprake is van een schending van de zorgplicht. GS is het daar niet mee eens en verweert zich. Het is aan de voorzieningenrechter om hierover te oordelen.

Specifieke zorgplicht uit het Bal

Artikel 2.11 van het Bal betreft een zogeheten ‘specifieke zorgplicht’. De zorgplicht houdt in dat degene die een milieubelastende activiteit verricht en weet of redelijkerwijs kan vermoeden dat die activiteit nadelige gevolgen kan hebben voor de belangen, bedoeld in artikel 2.2 van het Bal, verplicht is (a) om alle maatregelen te nemen die redelijkerwijs van diegene kunnen worden gevraagd om die gevolgen te voorkomen, (b) voor zover die gevolgen niet kunnen worden voorkomen: die gevolgen zoveel mogelijk te beperken of ongedaan te maken; en (c) als die gevolgen onvoldoende kunnen worden beperkt: die activiteit achterwege te laten voor zover dat redelijkerwijs van diegene kan worden gevraagd.

Wanneer komt een schending van de specifieke zorgplicht in beeld?

Om te beginnen overweegt de voorzieningenrechter in welke gevallen een eventuele schending van artikel 2.11 Bal aan de orde kan komen. Daarbij wordt gebruik gemaakt van de wetsgeschiedenis van de Omgevingswet en het Bal.

Volgens de voorzieningenrechter moet de wetsgeschiedenis zo worden uitgelegd dat wanneer een persoon beschikt over een omgevingsvergunning voor een milieubelastende activiteit – wat in veel gevallen het geval zal zijn – een eventuele overtreding van de specifieke zorgplicht pas in beeld komt als: (i) de omgevingsvergunning géén specifieke regels en/of voorschriften bevat voor een bepaald milieuaspect en (ii) bij ongebruikelijke activiteiten, in bijzondere omstandigheden, of als de (doel- en middel)voorschriften ontoereikend zijn om de nadelige gevolgen voor het milieu in voldoende mate te voorkomen.

Verder wordt de toepassing van de specifieke zorgplicht – vanuit een oogpunt van rechtszekerheid – in twee gevallen beperkt: (a) als voor een bepaald milieuaspect specifieke (doel- of middel)voorschriften zijn gesteld in de omgevingsvergunning en als (b) de vergunninghouder de activiteiten op gebruikelijke wijze uitoefent. Een andere beperking is overigens ook dat een overtreding op grond van artikel 2.11 Bal alleen aan de orde kan zijn, wanneer hetzelfde resultaat niet ook kan worden bereikt met een aan de omgevingsvergunning verbonden voorschrift.

Voorzienbaarheid

Als een overtreding van artikel 2.11 Bal eenmaal in beeld is gekomen, dan is verder vereist dat voor de vergunninghouder redelijkerwijs voorzienbaar moet zijn wat de overtreding in het concrete geval inhoudt. Dit kan door hem te informeren, overleg te voeren, maatwerkvoorschriften te stellen of voorschriften van de vergunning te wijzigen. Soms is direct optreden nodig vanwege acute milieuschade.

Evidente strijdigheid

Aansluitend op het voorgaande, is handhavend optreden op grond van de specifieke zorgplicht verder alleen mogelijk als het handelen of nalaten evident in strijd is met de zorgplicht. Directe handhaving is niet gerechtvaardigd als niet duidelijk is wat in het concrete geval van de vergunninghouder wordt verwacht. De voorzieningenrechter sluit hierbij aan bij eerdere rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State over handhaving van de zorgplicht uit het voorheen geldende artikel 2.1 Activiteitenbesluit milieubeheer (bijvoorbeeld: ECLI:NL:RVS:2011:BR4631).

Conclusie

Gelet op het hiervoor uitgewerkte kader, komt de voorzieningenrechter tot de conclusie dat de omgevingsvergunning en de daarin opgenomen voorschriften niet voldoende grondslag boden om het verwijderen van al het shredderresidu te eisen. Er waren geen specifieke voorschriften overtreden die het gewenste resultaat (verwijdering van het residu) konden afdwingen. Omdat de vergunning en haar voorschriften ontoereikend waren, kwam de specifieke zorgplicht van artikel 2.11 Bal dus in beeld. De voorzieningenrechter oordeelt dat vergunninghouder deze zorgplicht heeft overtreden door de partij shredderresidu te laten liggen en door de wijze van opslag. De schending was ook evident, omdat de opslag van het shredderresidu daadwerkelijk heeft geleid tot branden en milieuschade.

Mr. T. Barshini, advocaat bij Pot Jonker Advocaten

Voor meer informatie kunt u contact opnemen met Tony Barshini (023-5530251; barshini@potjonker.nl) of een van de andere advocaten van de sectie Bestuurs- en overheidsrecht van Pot Jonker Advocaten.